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Les quartiers populaires et les printemps arabes: Elements pour une approche renouvelee

Compte rendu de:
Pierre-Arnaud Barthel et Sylvy Jaglin (éds.), Quartiers informels d’un monde arabe en transition. Réflexions et perspectives pour l’action urbaine, (Paris: Agence Française pour le Développement, Conférences et Séminaires no.7),159 p. Accessible en ligne.

L'informalité est la condition d'habiter majoritaire dans les villes du Monde arabe. Trouver à se loger après avoir fondé une famille ou se maintenir à proximité des opportunités d'emploi se conjuguent pour la multitude populaire avec des stratégies d'auto-construction ou d'insertion dans des filières de production familiale et artisanale de l'habitat. Cette filière populaire n'a de cesse de s'étendre et de se consolider en l'absence d'une offre institutionnelle suffisamment massive de logements abordables. Elle ne fait pas pour autant l'objet d'une littérature à la hauteur de la question et demeure relativement invisible. Après les années 2000, l'intérêt pour le sujet parait même avoir fléchi. Les études urbaines se sont davantage tournées vers les grands chantiers rutilants qui renouvelaient et étendaient de façon beaucoup plus visible les environnements urbains: villes nouvelles, fronts de mer, habitat de standing, réhabilitation des quartiers historiques, nouveaux quartiers d’affaire...

Le volume coordonné par Pierre-Arnaud Barthel et Sylvy Jaglin nous offre, fort à propos, une mise à jour des connaissances sur les environnements urbains ordinaires du Monde arabe et les interventions en faveur de l'amélioration de l'habitat et l'inclusion des habitants. La plupart des chercheurs réunis ici ont à leur actif des publications de référence sur la question de l'habitat populaire dans le Monde arabe qu'ils étudient depuis plus d'une décennie. Ils sont donc en mesure de nous offrir une lecture unique, très documentée, précise et à jour, des transformations et interventions dans les quartiers non-réglementaires lues à travers le prisme des mouvements populaires récents. Peut-on parler "d'un printemps arabe des politiques urbaines" s’interroge Pierre-Arnaud Barthel dans son introduction? L'objectif commun des contributions est d'examiner l'actualité des quartiers informels, soit en relisant les interventions et les mobilisations dans ces quartiers depuis les années 1990 à l'aune des événements de 2011 et 2012, soit en s'intéressant aux transformations survenues après l'onde de choc révolutionnaire, qu'elle ait conduit au renversement de régimes autoritaires, comme en Egypte, ou à l'accélération des réformes, comme au Maroc après le Mouvement du 20 février 2011. Les mobilisations nationales dont les habitants des quartiers populaires ont souvent été les fers-de-lance ne révèlent-elles pas les limites des approches clientélistes et du dualisme des réponses face à la consolidation et l'expansion des quartiers non-réglementaires, balançant entre tolérance, redistribution minimum et dénégation, endiguement, recasement, voire déguerpissement sans ménagement?

Les six contributions qui composent l’ouvrage n'ont pas la prétention de couvrir toute la question et tous les contextes urbains de la région. Le cas cairote est le plus exploré avec trois articles: David Sims rend compte du dynamisme de la filière d'habitat populaire après la révolution, Agnès Deboulet envisage les conditions dans lesquelles pourrait émerger une meilleure prise en compte des compétences habitantes dans les interventions visant à sécuriser l'habitat populaire et majoritaire; Jimmy Markoum et Eric Verdeil explorent le déploiement du réseau d’adduction en gaz de ville au Caire, soulignant ses effets ségrégatifs lorsqu’il pénètre dans les quartiers d’habitat non-réglementaire.

Deux contributions analysent d’une manière très complémentaire le cas marocain: Lamia Zaki expose les liens entre les réformes entreprises à l’échelle nationale, contribuant à la stabilité du régime dans l’environnement instable des Printemps arabes, et la montée d’une mobilisation de plus en plus organisée en bidonville. Olivier Toutain propose une réévaluation du méga-programme "Villes sans Bidonvilles" (PSVB)—engagé en 2005 dans quatre-vingt cinq villes marocaines. Il en dégage les limites en matière d’intégration des habitants, observant notamment que de nombreux ménages sont exclus des procédures de recasement ou bien se paupérisent une fois qu’ils ont rejoint les sites périphériques.

Valérie Clerc revient sur les inflexions relatives au traitement des quartiers informels en Syrie durant les années 2000 et la tentative de mettre en œuvre une approche inclusive par l’intégration de l’habitat non-réglementaire et la relance de la production de logements sociaux pour contrebalancer les effets de la libéralisation. "L’économie sociale de marché" n’aura pas survécu aux soulèvements de 2011 partis de quartiers populaires qui, depuis, n'ont de cesse d'être réduits en autant de tragiques champs de ruines sous l’enfer des bombes.

L’évolution des politiques urbaines pourra être explorée de façon complémentaire dans trois ouvrages collectifs récents coordonnés par Lamia Zaki: L’action urbaine au Maghreb (2011) et Expérimenter la ville durable au sud de la Méditerranée (2011), édité par cette dernière avec Pierre-Arnaud Barthel. Ils s’ouvrent aux contextes tunisiens et algériens non représentés ici. L’article "Tunisie : la révolution, malgré la réhabilitation des quartiers populaires" de Morched Chabbi (aussi en version anglaise) apporte un éclairage précieux et additionnel sur la révolution tunisienne et les limites de l’action urbaine, même quand les réhabilitations in situ ont été privilégiées. On pourra aussi se reporter à l'ouvrage collectif coordonné par Myriam Ababsa, Baudouin Dupret et Eric Denis (2012), Popular Housing and Urban Land Tenure in the Middle East, et sa lecture par Mona Fawaz dans Jadaliyya

Dès la préface, Sylvy Jaglin souligne combien il serait naïf d'imaginer une quelconque synchronie entre les transitions politiques de la période qui suit immédiatement la révolution et la mise en œuvre de manières nouvelles d'intervenir dans les quartiers informels et même plus largement avec les modalités de production de la ville. Faisant le lien avec d’autres ruptures démocratiques ou non, elle indique que "les enseignements issus d’autres pays situés au sud du Sahara invitent aussi à la prudence et tendent à montrer que les périodes de bouleversements politiques sont assez peu propices à l’innovation et à la maturation d’une pensée nouvelle de l’intervention urbaine". L'inertie des cadres d’action hérités reste un obstacle de taille. Il se révèle impossible de contourner, ou d'écarter les professionnels de l'urbanisme dont les conceptions et outils ne sont pas immédiatement remis en cause. Leur renouvellement supposerait l'émergence de nouvelles écoles, ou la réforme en profondeur des formations d'ingénieur existantes marquées par la consolidation d'une expertise planificatrice qui continue à concevoir les capacités des habitants à produire leur habitat et leur quartier comme une arriération. Ainsi se consolide, sans guère de possibilité de réforme, une incapacité institutionnelle à intégrer les revendications latentes et les compétences qu'expriment les actions auto-émancipatrices des habitants lorsqu'ils se regroupent, se concertent et s'organisent pour prendre en main le devenir de leur quartier, de leur rue ou de leur immeuble. Or, il n’est toujours question dans les institutions dites compétentes que de contenir, limiter et contrôler, voire d’équiper l’existant, mais jamais d’envisager, d’anticiper et accompagner une expansion populaire pourtant inéluctable.

Pierre-Arnaud Barthel le souligne dès l'introduction: "pour qu'une approche nouvelle émerge, un changement de point de vue sur les quartiers informels" doit advenir. "Au lieu de les voir comme une menace, les nouveaux décideurs auront intérêt à partir de leurs potentiels et atouts pour repenser la ville de demain: compacité de la trame urbaine (et donc économie du foncier), polyfonctionnalité, lien social intense, forte part de la mobilité piétonne pour les déplacements entre le domicile et le travail, système intraquartier de transports (tricycles motorisés appelés tuk tuk et microbus), etc". David Sims relève ainsi qu'au Caire dans un quartier péricentral squatté la moitié des actifs résidents travaillent sur place.

Diversités des politiques mises en œuvre et continuité dans la tourmente des transitions politiques

Les modalités d’interventions antérieures sont explorées et évaluées de façon très précise par les auteurs. Il s’en dégage la possibilité d’une comparaison et d’une mise en perspective des convergences et spécificités des réponses selon les pays à partir des années 1990.  Partout, la transition libérale des décennies 1990-2000 a modifié les modalités de traitement de l’habitat non-réglementaire. L'effondrement des filières de production publiques de logements subventionnés n'a laissé guère d'alternative à la prise en charge de leur habitat par les habitants eux-mêmes. Les temporalités peuvent varier sensiblement, ainsi que les échelles d'intervention. La portée et la nature des actions entre les intentions préalables et leur mise en œuvre évoluent énormément. Rares sont les programmes qui réalisent leurs objectifs initiaux. En Syrie, après l'inflexion de 2005 et l'annonce de l'économie sociale de marché, les programmes d'ambition nationale se sont déclinés en d’innombrables projets locaux aux intentions contradictoires, balançant entre les intérêts des résidents et ceux des investisseurs intéressés par la valorisation du foncier libéré (Clerc). Les agences de coopération semblent jouer ici un rôle majeur en multipliant les expériences non coordonnées, voire concurrentielles. En Syrie, les agences japonaises, françaises et allemandes ainsi que l'Union européenne ont ouvert des chantiers, de même que la Banque Mondiale et Cities Alliance (UN-Habitat, Cities without Slums). Chacun essaie indépendamment de se greffer, voire d'influer sur la mise en œuvre de projets nationaux ou locaux.

Le Caire a été soumis au même régime d'expérimentations locales et de recettes non coordonnées. Les projets mettent l'accent sur le partenariat public-privé de réhabilitation in situ avec densification, la distribution de titres de propriété, ou l'équipement et la consolidation du bâti. Ils se juxtaposent, voire se concurrencent ouvertement. Ces projets pilotes ne semblent pas avoir pu infléchir les politiques urbaines, ni même amorcer des programmes novateurs à grande échelle (sur cette question, voir l’excellent dossier "Villes et ‘best practices’").

A côté de ces expériences limitées, d'autres modalités d'action gouvernementale plus "routinières"  continuent de se déployer et sont adaptées localement. Dans un monde arabe où les décentralisations et les gouvernements locaux sont pour ainsi dire absents, il est remarquable d'observer qu’après un  inventaire national  des zones non-réglementaires "à traiter" (Maroc, Syrie, Egypte), les opérations se déclinent localement selon des modalités adaptées et négociées. Dans certaines villes et quartiers, elles ne débuteront jamais ou se transformeront partiellement en éviction. Dans de nombreux cas des retards considérables sont observés (cf. Zaki pour le Maroc et le PVSB). Le bilan très approfondi du Programme Villes Sans Bidonvilles au Maroc (Toutain)—sans doute le seul programme d'ambition nationale à avoir été appliqué à très grande échelle—montre aussi combien les résultats varient selon les villes, les quartiers et les habitants. Des villes sont effectivement déclarées sans bidonvilles, mais le bilan social reste mitigé. On ne peut s'empêcher de faire un parallèle avec les politiques de résorption des bidonvilles mises en œuvre en France dans les années 1960. Là aussi sont créés ex nihilo des grands ensembles qui pourraient compter jusqu'à 100,000 habitants, notamment à Agadir. Le PVSB précipite des citadins pauvres vivant auparavant dans des baraques précaires dans une modernité résidentielle qui améliore indubitablement leur quotidien, tout en déstabilisant leurs liens sociaux et professionnels, leurs possibilités d'accès aux ressources, ce qui se traduit souvent par une perte de revenus. Zaki et Toutain s'accordent néanmoins pour dire que le PVSB a été un des programmes phares qui a permis d'amortir au Maroc le vent de révolte des Printemps arabe. Mais cette réponse marocaine est évidemment impossible à exporter à cette échelle. Par exemple, l'habitat non-réglementaire se compose à quatre-vingt dix pourcent en Egypte, de collectifs avec poteau-poutre en béton et remplissage de briques de plusieurs étages. La destruction n'est pas envisageable. Et l'on peut penser, par ailleurs, que la réhabilitation in situ avec les habitants, par les habitants, restent dans tous les cas l'approche à privilégier, comme l'avance Agnès Deboulet en s'appuyant sur de solides arguments.

L’approche de la question est toujours, et cela ne semble guère évoluer, génératrice d'effets consécutifs contradictoires: certains quartiers ou une partie des habitants se voient reconnaître la légitimité de leur installation ou attribuer un logement dans le cadre de programmes de recasement, quand d’autres en sont exclus, rejetés des listes d’ayant droits parce qu’arrivés après une date-couperet: par exemple, après 2008 en Syrie (Clerc). Une approche comparable, sans grand succès, fut tentée en Egypte avec un décret militaire (no.1-1996). Le confinement est aussi envisagé au Caire comme une solution (Sims) notamment avec l’idée, en 2006, de développer des quartiers résidentiels pour ceinturer l’habitat illégal existant. Auparavant, c’était le boulevard périphérique qui devait jouer ce rôle. Achevé à la fin des années 1990, il a effectivement coupé et enclavé des quartiers, mais il n’a en rien ralenti leur expansion. Les auteurs soulignent indirectement combien l’approche en termes de planning, de zonage et de schéma directeur ne permet ni d’anticiper ni de contrôler les dynamiques populaires. La ville populaire, par le bas, se fabrique dans les marges du plan ou le subverti. Abritées derrière la force du plan, les autorités compétentes s’excluent de la fabrique urbaine forcément négociée localement.

Risques et libéralisation

Le risque insurrectionnel et terroriste s’est imposé comme une des justifications centrales dans le traitement de la question de l’habitat non-réglementaire. Les politiques ont évolué à partir des années 1990, notamment en Egypte, après la prise de conscience d’une menace extrémiste et terroriste potentielle dans des quartiers où l’autorité publique était absente et le travail social abandonné à des associations à référents islamiques (Denis, 1994). Il s’en est suivi tout autant un effort de mise à niveau des infrastructures et de réaffirmation de la présence de l’Etat qu’une approche policière. Au Maroc, Toutain indique que "les attentats de 2003 à Casablanca vont impliquer le retour d’une forte régulation publique et la mise en place de moyens sans précédents". Le PVSB initié en 2005 en est l'instrument majeur.  Le risque se naturalise durant les années 2000 et, au péril sécuritaire qu’incarnent les quartiers illégaux, s’ajoute une appréhension de ces zones en termes environnementaux. A partir de 2010, comme le souligne Agnès Deboulet dans le cas du Caire, avec la création de la Informal Settlements Development Facility (ISDF), les quartiers sont revisités, classés et cartographiés en termes de vulnérabilité. "Les pouvoirs publics utilisent donc l’argument du risque naturel pour justifier d’une intervention difficilement envisageable jusque-là en dehors de projets de grands équipements" (Deboulet). Trente-cinq zones qualifiées de "life threathening area" étaient ciblées dont seize au Caire (présentation de la ISDF au Global Risk Forum de Davos en juin 2010).

Toutefois, avec la révolution et par peur des mobilisations populaires, la tentation d’accélérer les déplacements forcés semble à présent écartée. La ISDF n’a pas pour autant disparu ni n’est significativement réorientée. En 2013, ces zones mises à jour étaient toujours en haut de l’agenda gouvernemental. En mars 2013,  un accord de coopération était signé avec les gouverneurs de Giza et le Caire, l’aide allemande et l’Union européenne ainsi qu’UN-Habitat pour la mise en place du Participatory Development Programme in Urban Areas sous l’égide de la ISDF. En dehors de la labellisation en termes de participation, tout laisse à penser qu’il s’agit d’une continuation de l’application des recettes passées. Simplement, la ISDF s’accorde avec son temps. Ainsi en janvier 2014, les forces armées se sont engagées formellement auprès de la ISDF pour soutenir durant un an le développement  de quartiers précaires au Caire et à Giza en implantant eux-mêmes des projets: « parce qu’ils exigent une haute expertise » explique le communiqué! Au Maroc, en revanche, les lignes d’application du PVSB ont bougé sensiblement, notamment en ce qui concerne le financement des constructions avec la formalisation "du tiers associés"  (Zaki).

La naturalisation du risque n’est pas une approche réservée à l’habitat précaire égyptien, Karen Coelho et Nithya Raman (2013) ont bien montré dans le cas de Chennai, en Inde, comment les évictions forcées sont désormais justifiées par les risques d’incendie ou d’inondation et la nécessité de reconquérir les zones humides dans un souci d’embellissement. A bien des égards, le modèle indien de traitement de l’habitat non-réglementaire et des slums nous apprend que la démocratie n’est pas une condition suffisante par rapport aux puissantes injonctions à la bonne gouvernance locale et à la gestion entrepreneuriale des portefeuilles fonciers. La décentralisation met les gouvernements locaux en compétition et, dans un contexte de forte contrainte budgétaire, impose des priorités en matière d’aménagement local qui ne sont pas favorables à un traitement participatif et intégratif de l’habitat non-réglementaire. En Inde, le relogement en périphérie et les évictions demeurent la norme. La valorisation rapide du foncier devient la priorité. Les développements in situ demeurent extrêmement marginaux et de l’ordre d'expériences isolées (Banda et Sheikh, 2014). Au Maroc, Toutain et Zaki relèvent que les objectifs initiaux de réhabilitation in situ du PVSB ont été rapidement abandonnés.

Nulle part plus que dans le cas des services en réseau, le dé-subventionnement n'a eu de cesse d'accentuer les inégalités socio-spatiales. Les augmentations tarifaires et autres tentatives d’amélioration du recouvrement des coûts se sont bien souvent soldées par un échec, comme dans le cas de l’eau potable ou du ramassage des ordures au Caire. Jimmy Markoum et Eric Verdeil examinent ici l’extension de la distribution de gaz naturel en réseau lancée en 2008 avec l’appui de la Banque Mondiale. Ils montrent que ce programme qui avait une visée sociale, voire de service universel, et donc de correction de l’absence de desserte des quartiers informels, s’est trouvé pris dans une contradiction majeure. Alors que durant les années 1990-2000, le raccordement était mis en place sans frais pour les habitants tout en excluant les quartiers périphériques non réglementaires, le raccordement individuel est aujourd’hui devenu payant et de ce fait souvent inaccessible aux plus modestes. En outre, les quartiers les plus denses n'ont pu être raccordés au réseau car le rapport sécurité-coût y était des plus défavorables. L’injustice socio-spatiale n’a donc fait que s’accroître. La difficulté de l’approvisionnement en bouteilles de gaz demeure le pénible quotidien de très nombreuses familles. Depuis la révolution la pénurie de bouteilles de gaz s’est encore aggravée. Les prix aussi. "Le réseau renforce ainsi la marginalisation urbaine de zones qui subissent une double discrimination socioéconomique et physique. En effet, ces espaces cumulent des "tares" sociales, économiques mais aussi en termes de conditions de vie" (Markoum et Verdeil). Les auteurs ne voient pas d’alternative à des raccordements subventionnés en mesure d'inclure les populations défavorisées.

Perspectives pour un urbanisme par le bas

La question du soutien des capacités des habitants est au cœur du bouleversement stratégique auquel les auteurs de l’ouvrage invitent au terme de leur bilan très fouillé des politiques urbaines de part et d’autre des Printemps arabes. L’approche par projet a montré ses limites face à l’ampleur de la tâche et c’est une refonte totale du modèle urbain que les décideurs des différents pays devront mener en concertation avec les citadins: "Dans cette affaire, il en va cependant d’une refonte du modèle urbain que les décideurs des différents pays voudraient mener en concertation avec les citadins. Or, force est de constater que la réflexion sur la redéfinition des espaces et de leurs valeurs n’est pour l’heure guère engagée" (Barthel). Ces quartiers aux caractéristiques très citadines sont le produit des compétences des habitants et c’est donc par le bas, avec la participation des résidents en demande de reconnaissance et selon les logiques d’un "urbanisme de réparation" comme le nomme Agnès Deboulet que pourra être intégrée, assistée et accompagnée de façon positive cette fabrique concertée, dense et flexible des tissus urbains.

La demande considérable de reconnaissance qui émane des quartiers de création populaire se contentera-t-elle de "recettes" techniques, de la transplantation de modèles, de catégorisations sommaires, de la poursuite des politiques de relogement hors site qui ont prouvé leur capacité à augmenter la pauvreté? L’aspiration actuelle à la démocratie au Moyen-Orient n’est-elle pas l’occasion de tester en grandeur nature un urbanisme de réparation? (Deboulet).

Les auteurs le soulignent dans tous les contextes explorés, le poids de l’habitat informel est considérable. S’y logent quarante pourcent des habitants de Damas et quelque soixante-six pourcent de ceux du Caire. Surtout, ces quartiers absorbent quatre-vingt pourcent de la croissance démographique des villes. Ils n’ont donc de cesse de se densifier et de s’étendre. Les pays du monde arabe se caractérisent toujours par une urbanisation en accroissement rapide qui alimente la fabrique de l’habitat populaire. Rappelons que le taux de croissance urbaine s’établissait encore à 3,4 pourcent en 2010 en Egypte pour un taux de croissance de la population totale inférieur à deux pourcent. Au Maroc, il s’établissait à deux pourcent pour 1,2 pourcent. Il est question de millions de citadins mal intégrés à la ville.

Avec la disparition des autorités sur le terrain et la dé-légitimation des autorités publiques lors des Printemps arabe, partout les quartiers illégaux se sont étendus et densifiés. Sims indique qu’au Caire "la construction est frénétique", quand Toutain et Clerc soulignent l’accélération de la construction illégale en ce qui concerne respectivement le Maroc et la Syrie entre 2011 et 2012. Il n’existe pas d’alternative à l’intégration de ces quartiers compte tenu de la masse d’urbains présente et à venir qu’ils hébergent. Ils sont impossibles à contenir, à déplacer, voire même à reformater selon les schémas standards de la pleine légalité foncière et urbanistique. Est-ce d’ailleurs nécessaire? Leur mise à niveau en matière d'infrastructures n'est pas un problème majeur même à l'échelle d'une métropole tout entière, car le coût et sans commune mesure avec le moindre programme de logements sociaux (Sims).

Sans ambiguïté, le moment révolutionnaire a aussi stimulé la formation d’organisations à l’échelle des quartiers, des lajna sha‘biyya, mais aussi des structures fédératives plus larges comme la Fédération des comités populaires des quartiers Informels fondée au Caire en février 2011 (Sims) ou la Coordination nationale des bidonvilles apparue en 2010 au Maroc (Zaki). La puissance et les acquis des mouvements populaires du monde arabe doivent nous éclairer sur les compétences collectives et d’auto-émancipation des gens et cela vaut à toutes les échelles, de la rue au pays en passant par le quartier et la ville. Force est de constater que l’expertise académique n’a absolument pas anticipé les Printemps arabes comme elle n’a guère fait cas, avant, des compétences déployées par les habitants pour faire les villes, à quelques exceptions notables dont les auteurs réunis ici.

Dès lors, donner la parole à ces habitants compétents conduit à penser nécessaire une révolution de l’action urbaine. Elle se devrait de placer l’habitant et les collectifs qui en émanent en lieu et place de l’aménageur. Ce volume constitue un appel solidement argumenté pour des interventions urbaines qui s'appuient et soutiennent les actions initiées par les habitants dans les quartiers.

Références:
Myriam Ababsa, Baudouin Dupret et Eric Denis (eds.), Popular Housing and Urban Land Tenure in the Middle East, (Cairo: American University in Cairo Press, 2012).

Pierre-Arnaud Barthel. et  Lamia Zaki (dir.), Expérimenter la ville durable au Sud de la Méditerranée, (La Tour d’Aigues: éditions de l’Aube, 2011).

Karen Coelho, Nithya Raman, “From the Frying Pan to the Floodplain: Negotiating Land, Water and Fire in Chennai’s Development” in Ecologies of Urbanism in India: Metropolitan Civility and Sustainability, edited by Anne Rademacher and K. Sivaramakrishnan (Hong Kong: Hong Kong University Press, 2013): 145-168.

David Sims, Understanding Cairo: The Logic of a City Out of Control (Cairo, New York: American University in Cairo Press, 2010).

Lamia Zaki (ed.) L’action urbaine au Maghreb. Enjeux professionnels et politiques (Paris: Karthala, 2010).

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