Roundtable on Citizenship for Palestinian Refugees

A Bold Proposal: Palestine Should Give Its Refugees Citizenship [Engiish followed by Arabic translation]  

By Fateh Azzam

Overview 

Now that Palestine is recognized as a state, the next bold step for Palestine is to confer citizenship on its stateless refugees and enter into bilateral agreements with other states regarding the status of Palestinian citizens in each country. In making the case for such a move, Al-Shabaka Policy Advisor Fateh Azzam is well aware of the treacherous political waters that this proposal entails. However, he argues that it is worth considering from all its aspects, including the potential problems, as it could be a long over-due move to strengthen the legal status of Palestinian refugees – in particular the stateless refugees - and to improve their situation in their countries of current residence. It would also create facts on the ground, which may become the building blocks for national liberation.

Palestine’s Present Status and Authorities

Reports continue to circulate about a new effort to secure a UN Security Council resolution that would accord Palestine full UN membership and set out yet another road map for ending the Israeli occupation. While full membership of the UN is useful, it is not the only avenue open to Palestine to achieve the long-term aim of national liberation, freedom from occupation and a just and rights-based life of dignity for all Palestinians.

Palestine now enjoys a sufficient degree of recognition in the international community of states that it can take further steps towards strengthening its de facto and de jure existence and create new facts on the ground to enable solutions beyond the trap of the Oslo Accords. In fact, Mahmoud Abbas – acting on behalf of the Palestine Liberation Organization (PLO) - began to go in this direction soon after the 2012 General Assembly vote to recognize Palestine as a non-member observer state, first by joining the UN Educational, Scientific, and Cultural Organization (UNESCO), then by signing on to international human rights and other treaties, and, in the wake of the failed UN Security Council vote in December, by signing on to the Rome Statute of the International Criminal Court.

It is important not to conflate the State of Palestine with the Palestinian Authority (PA), a mistake made possible by the Palestinian leadership’s own conflation of the two. In legal terms, the State of Palestine is a creation of the Palestine Liberation Organization, which the UN has recognized as the sole legitimate representative of the Palestinian People. The PA is merely a construct of the Oslo Accords and has varying degrees of authority in parts of the West Bank and Gaza not including Arab Jerusalem.

In fact, Palestine is already a state, under both the declarative and constitutive approaches to state recognition in international practice. The PLO’s Declaration of Independence on November 15, 1988 in Algiers, as deposited with the UN, implied, ipso facto, acceptance of the pre-1967 armistice lines as borders, specifically encompassing Arab Jerusalem. As such, the entire territory of Palestine as declared in 1988 remains under Israeli occupation.

The Algiers Declaration further notes “The State of Palestine shall be for all Palestinians,” which is a straightforward designation, and it contains clear provisions for equality and non-discrimination on any basis. The Palestine National Council and the PLO’s Executive Committee are the Government of Palestine, which has been conducting relations with other states on an ongoing basis, including joining international organizations and acceding to treaties, as mentioned above.

The fact that Palestine gained overwhelming official recognition by a vote of the General Assembly in 2012 (138 votes in favor, 41 abstentions, 9 negative votes out of 193 member states) further supports is statehood status. Currently 135 countries formally recognize Palestine, mostly outside North America and the European Union (with the exception of Sweden and Iceland which do). Nevertheless, 17 European states actually voted for the General Assembly resolution. Many of them may soon recognize Palestine officially, as indicated by recent votes at the European Parliament, the French Parliament, and the UK Parliament, among others. This demonstrates that global support for an independent Palestine is reaching a critical mass that may be enough to get forward movement on other fronts as well.

What is proposed here is that the State of Palestine can begin conferring citizenship, in accordance with the Declaration of Independence, and in exercise of its sovereign right to do so as a state, albeit still under occupation and even though its citizens are unable yet to exercise their right to return to their homeland. Importantly, this would be the first act by the State of Palestine to give priority to its hitherto almost-forgotten constituency, the stateless refugees. There are of course benefits and risks.

The Palestinians’ Mosaic Legal Status

Palestinians live under diverse legal regimes depending on where they currently reside. In the territories of Palestine (West Bank, Gaza and Jerusalem), they are considered “permanent residents” by the Israeli occupation, which claims for itself the right to withdraw such residency at will - and does so on a regular basis. Palestinians have Israeli-issued identity documents on the basis of which, by virtue of the Oslo Accords, the PA provides them with “passports”. These are simply travel documents that replace Israeli-issued Laissez Passers; moreover, PA passports may not be issued to Jerusalem’s Arab residents.  Jerusalemites and West Bankers may travel under Jordanian passports that have no Jordanian “national number”; these are similarly treated as travel documents.

None of these documents are representative of any citizenship anywhere, and Palestinians under Israeli occupation continue to be stateless persons under international law. This of course does not apply to the more than 1.5 million Palestinians that are citizens of the State of Israel and thus are not legally considered stateless or refugees. Interestingly, the PA has also issued their “passports” to some Palestinians in the Diaspora who use them for international travel except to occupied Palestine, where they are not recognized.

Most Palestinians in Jordan hold Jordanian citizenship, but are also refugees registered with the UN Relief and Works Agency for Palestine Refugees (UNRWA), except for approximately 100,000 stateless Palestinians from Gaza who are not. As such they are subject to subtle and not-so-subtle tests of “loyalty” and the scrutiny they live under sometimes results in the withdrawal of that citizenship, rendering them stateless.

The most vulnerable refugees are in Syria and Lebanon, where they are registered with UNRWA, and are considered both refugees and stateless persons. They live under a mixed-bag set of rights and restrictions that are different in each of those countries. In Egypt, the Palestinian refugees also remain stateless, but they are registered with the government rather than UNRWA and are subject to many restrictions in terms of the right to work, residence, education and other rights.[1] Syria, Lebanon and Egypt may issue their stateless Palestinians travel documents subject to a variety of restrictions.  The vulnerability of stateless Palestinian refugees in those countries and across the region, including Libya, Iraq, and the Gulf, has been abundantly discussed elsewhere and needs no repetition here. They should be accorded first priority for Palestinian citizenship.

Some Steps Toward Implementing Citizenship 

Many legal, political and logistical complications arise in implementing the granting of citizenship in each of the countries where Palestinians live. These complications intersect and overlap and need to be thoroughly thought through before action is contemplated. Some starting points are suggested below that require more serious in-depth consideration.

A first step would be to establish a comprehensive registry of all individuals and their families who may lay claim to Palestinian citizenship, as Sam Bahour has suggested. This would be collated from UNRWA and governmental records throughout the region and internationally, and include such data as whether they are stateless, registered as refugees, or citizens of any country.  It would be a mammoth project, but it is necessary given that no such comprehensive roster exists in one place at this time, and it would help to prioritize applications by stateless Palestinians in the implementation of a citizenship process.

However, before implementing a process of conferral of citizenship, Palestine must enter into specific bilateral agreements with each of the countries that have already recognized it as a state, on the assumption that they are willing to take their bilateral relations forward.  To date, these relations have been little more than cosmetic, such as elevating PLO offices to embassies, flying flags and entering into some limited diplomatic relations.

Such bilateral agreements could establish reciprocal arrangements on very specific terms based on the recognition of Palestinians as nationals of a friendly state. They would be designed to mutually accord preferential treatment to citizens of both states. Countries such as Lebanon and Egypt, for example, do not allow Palestinian professionals to work because of a lack of reciprocal arrangements for their own syndicated and other professionals. A bilateral agreement could remove this restriction by including a commitment by Palestine to ensure such reciprocal treatment once it is liberated from occupation.

Such agreements could also open the way to the exercise of other rights, such as ownership of property or business, access to health care and a number of other rights and privileges that Palestinian refugee-citizens may enjoy as a result of their own state negotiating on their behalf. In other words, the full gamut of mutual benefits and obligations can be put into play in such bilateral agreements, including taxation and social insurance schemes for refugee-citizens that may be underwritten or made a joint venture by both states for the benefit of Palestinian citizens and the host states as well. The arrangements may also include consular protection and legal representation.

In its bilateral agreements with Jordan and other countries where Palestinians are citizens Palestine may include the provision of dual citizenship, which is a common practice across the globe. Hundreds of thousands of registered refugees have acquired citizenship in many countries, although exact numbers are not available. Palestine can enter into bilateral agreements with those countries to allow for dual citizenship and define mutual benefits and obligations as per standard international practice.

Dual citizenship within the Arab world is more problematic. Preliminary information shows that nearly all Arab states do not recognize dual citizenship, although many tacitly accept it. Interestingly, the three countries with the largest stateless Palestinian refugee populations do recognize dual citizenship: Jordan, Syria and Lebanon. For Jordan, the only country where most Palestinians are citizens, this facilitates the discussion on duality of citizenship with Palestine, provided there is political agreement to do so and the current status and rights of Jordanian citizens of Palestinian origin are not jeopardized.  Notwithstanding the bilateral agreements, however, the choice to apply for Palestinian citizenship should be an individual choice.

The Arab League’s Resolution 1547 (9 March 1959) exhorts Arab states to support Palestinians’ “nationality” by not granting them citizenship. Palestine’s granting of Palestinian citizenship would actually be consistent with this resolution because it would strengthen and formalize Palestinian nationality. Another resolution, the 1965 Casablanca Protocol of the League of Arab States calls on member states to   provide Palestinians with the right of employment, travel, and entry and exit “whilst retaining their Palestinian nationality.” It accords Palestinians “the same treatment as all other LAS state citizens, regarding visa, and residency applications.” Palestine – a full member of the League – could seek the Arab League’s recognition of Palestinian legal nationality after gaining the support of a sufficient number of member states.  

Citizenship, Refugee Law and the Right to Return

One becomes a refugee as a result of being “unable or unwilling” to return to where they may face a “well-founded fear” of persecution or serious harm, as defined by the 1951 Refugees’ Convention. The Palestinian refugees are more than willing but are “unable” to return because of Israel’s refusal to allow them to do so. In international refugee law, however, the status and rights of Palestinian refugees differ from other refugees in several ways.

Also according to the Convention, a refugee who acquires the nationality of a host state upon resettlement loses refugee status. This is not the case for UNRWA-registered Palestinian refugees, who are in any event excluded from the application of the 1951 convention. Notwithstanding, what is being proposed here is actually the reverse. Stateless Palestinians would be acquiring the nationality of their home country, Palestine, not of any host or foreign state. They remain refugees because of being unable to return to Palestine, and their home state – under occupation – can advocate on their behalf with the host countries for the gamut of rights and privileges agreed upon bilaterally. 

In fact, refugee status does not negate the nationality of the refugee: One does not lose one’s nationality or citizenship due to being a refugee. One remains a national of one’s home state – unless their legal status of “citizen” is actively withdrawn, which is a practice seriously frowned upon by international law as it creates statelessness. They may lose what is called “effective” nationality or citizenship, i.e., the active link of the citizen to his/her own state and the ability to rely on its protection or access its services, such as renewing passports. This, however, is a matter of functionality and practice not affecting the refugee’s right to that nationality.

Indeed, the demand for exercising the right to return becomes even stronger when return is to a homeland of which one is a citizen. The acquisition of Palestinian citizenship can only strengthen this demand, as it legally establishes the already clear historical and geographic links of Palestinians to Palestine.

Without prejudice to the collective political claim based on the right to self-determination, it is important to note that the right to return is an individual right.  It is tied intricately to each individual and family’s claim to return to a homeland and to specific homes and properties that were lost due to conflict and ethnic cleansing. It would not be up to the State of Palestine to compromise or negotiate the right to return away on their behalf without their express agreement. Each individual refugee has the right to decide whether to return or to accept compensation, or both.

Article 11 of the UN General Assembly Resolution 194 referred to “the refugees wishing to return to their homes…” confirming it as an individual decision. It should be noted, however, that the right to return was not established by Resolution 194, as is often claimed. Rather, it only confirmed customary law, reaffirmed by Article 13 of the Universal Declaration of Human Rights as a right to leave one’s country and return to it, and by consequent treaties and state practice, most recently in the Balkans.

One effect of granting citizenship is that it would take away the “bargaining chip” aspect of the right to return – whether to the refugees’ original homes or to the State of Palestine defined by the PLO Declaration of Independence as the West Bank, Gaza and Arab Jerusalem.  Palestinian citizens certainly should be able to go to any part of Palestine that is liberated from occupation as a matter of a right of citizenship, not as part of a “concession” by Israel in the context of any future peace treaty.

Furthermore, this should in no way diminish the struggle for a right to return to “original lands and homes” which would continue to be a point of contention between Palestine and Israel and between Israel and individual Palestinians. Any negotiated proposals should be referred back to Palestinian citizens through referenda or other formats should they affect any aspect of their individual claims to return to their original homes or to compensation or both.  

Other Obstacles and Questions

As discussed above, there is sufficient legal basis to support the granting of Palestinian citizenship, but the political implications of a move by Palestine in this direction could be daunting in terms of Israeli, Palestinian and Arab reactions and willingness to consider the options. Israel and the U.S. would certainly react negatively and even take some measures in retaliation, but there would be nothing new in that. Threats of increasing settlements or cutting off of financial support are made – and often implemented - every time Palestine makes a move outside of the Oslo framework.

Each of the countries with which Palestine has relations would present significant complications in the political negotiations towards implementation of this proposal, especially in the Arab region. Jordan and Lebanon have particular sensitivities regarding the Palestinians in their midst, and Palestinian negotiators will have to work with those countries to arrive at mutually acceptable terms and recognitions. These would not be easy negotiations. For example, Egypt’s current, irrational sensitivities to Gaza Palestinians and to Hamas would have to be addressed and surmounted, and the current crisis in Syria will block any movement for some time to come.  Ironically, it may be useful to start negotiating with supportive non-Arab countries to slowly build the international consensus necessary to create acceptance closer to home.

There are also political landmines on the internal Palestinian front, particularly given the weakening national consensus on the broader issues facing Palestinians: Whether nominal sovereignty without control of the land is meaningful; the efficacy of international recognition of any sort given continued Israeli colonization; the very legitimacy of the Palestinian leadership, and the periodic calls for a retreat from Oslo, resignation of the Palestinian Authority and the handing over of occupied Palestine back to the Israeli occupation. The idea of granting citizenship is not intended to serve as a resolution of Palestinian political malaise, but only as a step to build on what now exists to achieve some limited progress in refugees’ lives.

In fact, it may very well be a helpful step as it might facilitate reform of the PLO through a reorganization of its capacity to represent all Palestinians, within and outside the recognized territories of the State. One may dare to imagine popular (not organizational or factional) elections to membership of the Palestine National Council, and a review of the selection/election of its Executive Committee, as well as a re-consideration of the relations between the PLO and the PA, all based on the right of each individual Palestinian citizen to choose his or her representatives.

The debates around Palestinians’ right to return also encompass many complications, and, to be clear, the granting of Palestinian citizenship to refugees does not resolve the issue and might even complicate its understanding. For example, would the demand for return be limited to the territories of Palestine accepted by the PLO only? As mentioned above, citizenship should not affect the individual claims that each Palestinian family has for its rights in 1948 Palestine, and it may even strengthen those claims. However, Israel may very well take the position that it has no obligation to accept a right of return to nationals of a “foreign” state. Yet this has been Israel’s position since 1948, and particularly since 1952 when it enacted its own citizenship law. This Israeli position has not diminished the Palestinian claim to the right of return, nor should it in future. One may even envision – in the wildest of possible dreams – dual citizenship with the State of Israel, provided that Israelis are willing to live at peace with their neighbors.

Additionally, there are logistical complications to enable the granting of citizenship. How would the process be organized and where would it be housed, centrally or within Palestinian embassies? Can the Palestinian Bureau of Statistics in Ramallah handle the initial population registry suggested above or would it have to be established elsewhere (and would it be safe from the next Israeli bombardment?) What are the modalities? Individual Palestinians and families would probably be expected to apply for citizenship, depositing papers and documents as proof of “belonging” to Palestine, but what level of scrutiny would be required? Where and how would documents, including identity cards and passports, be received and issued and by whom? How would it be overseen given the geographic spread? What about the financial requirements? These and many other questions arise.

Time to Create Palestinian Facts

The current political stalemate can only be broken by facts on the ground. Israel continues to create its own facts in settlements, house demolitions, land confiscation and many other policies that violate human rights. Palestine should also create facts, as it has been doing in the international arena - facts that may soon become part of the political and legal landscape of the struggle for national liberation.

State practice and inter-state relations form the backbone of international law, at the customary, treaty-based and UN Charter levels. New realities can be created through bilateral and multilateral arrangements that are taken within the parameters of established international norms.  Palestine can create a new reality by granting citizenship depending on its success in negotiating its bilateral agreements with the countries that recognize it. Such a move may also strengthen the Palestinian position vis-à-vis the current political impasse. It does not necessarily create an alternative, but may help in consolidating international support and the critical mass necessary to support solutions beyond the Oslo quagmire.

The major and most important challenge is how to navigate the treacherous political waters within the region, and this requires full assessments of the advantages and risks of granting Palestinian citizenship.  Regional and country studies and discussions are needed to unpack the detailed implications of granting citizenship by Palestine to the stateless refugees, eventually going beyond to all Palestinians.

Given the failures of Oslo, Palestinians now face a fundamental political question: Do we continue to struggle until we achieve national liberation, then put in place institutional structures and systems including citizenship rosters and the like? Or do we create facts on the ground, which then become the building blocks for national liberation? In the clear absence of political consensus on the first option, we may still be able to achieve something on the second, which is what this proposal suggests. It is hoped that it would at least merit careful and studied consideration and discussion.  

The Arguments Against Palestine Giving Its Refugees Citizenship 

By Randa Farah, Ingrid Jaradat Gassner, Anis Kassim, Mouin Rabbani, Samah Sabawi, Jaber Suleiman, with a response by Fateh Azzam

Overview 

The rights of Palestinian refugees have been long neglected and their suffering has been carried from generation to generation for 67 years. In his recent piece A Bold Proposal: Palestine Should Give Its Refugees Citizenship, Al-Shabaka Policy Advisor Fateh Azzam argued that the State of Palestine should confer citizenship on its stateless refugees and enter into bilateral agreements with other states regarding the status of Palestinian citizens in each country. Azzam identified the potential pitfalls of his proposal but made the case that this is a proposal worth exploring given the dire of Palestinian refugee communities, especially in Syria and Lebanon but also in other places of refuge, including Jordan.

In this roundtable, Al-Shabaka policy advisors debate the pros and cons of this proposal, and find more problems than solutions. Randa Farah, who has done extensive work on Palestinian refugees, warns against de-linking the law from the messy reality of power and politics and describes the ways Israel can use this proposal, including in its persistent campaign to dismantle the UN Relief and Works Agency (UNRWA). Ingrid Jaradat, co-founder and former director of Badil Resource Center for Palestinian Residency and Refugee Rights, notes that the legal tools and mechanisms already exist to give Palestinian refugees rights almost equal to those of the citizens in the countries of refuge, and argues that a citizenship law will undermine the international status of Palestinians as one people.

Amman-based international lawyer Anis Kassim, recalling the history of the Palestinians in Jordan and the problems they face today, fears that the idea may play into the hands of a government interested in divesting its Palestinian-origin citizens of their Jordanian nationality. Writer and analyst Mouin Rabbani believes that creative thinking is sorely needed to shake up the political dynamic but also notes that the narrow factional state of the Palestinian movement will preclude any action.  Political commentator, author, and playwright Samah Sabawi notes that the Palestinian passport is ranked the 5^th worst in the world in terms of visa restrictions and wonders what authority the ailing leadership can wield. Jaber Suleiman, the Coordinator of the Centre for Refugee Rights/Aidoun in Lebanon, points out that the Palestinians never lost their original citizenship and expresses concern that while the current proposal might not weaken the individual right to choose to return, it would weaken the collective right of return.  Fateh Azzam offers a response to the points made in the discussion.

Randa Farah: Israel Will Take Advantage of Proposal

While Azzam is to be commended for seeking to maximize the new avenues made possible by Palestine’s status to create new facts on the ground, this proposal will have unintended, detrimental consequences for the Palestinians. International law has done little to advance the Palestinian case and indeed has been used against them. Major imperial powers, have historically been Israel`s friends because their interests intersect. They are certainly not for the right of return even if some are willing to accept a "sovereign” statelet on patches of the West Bank and Gaza that of course does not threaten Israel`s security.

The reality is that the law is mired in politics and power dynamics and used largely for the benefit of dominant interests. To extract a theoretical legal argument from its worldly and messy context, and most importantly from the existing structures of power and political realities in the region, especially the trend towards normalizing Israel, will only help Oslo prolong its unhealthy life, by legitimizing, facilitating and normalizing the notion that if there is any right of return, it would be to the territory of the State and not to territories colonized in 1948.

Let us assume the international community agrees that the Palestinian state may issue real passports denoting sovereignty and citizenship and not only travel documents. Given the balance of power it is not far-fetched to assume that the same international community will agree with proposals that Israel and its lobbyists have been trying to push for some time such as dismantling UNRWA or annulling UN General Assembly resolution 194, and so on. Should we not worry about the dismantling of UNRWA when Palestinian camps are being erased one after the other? In other words, because we are the weaker party and have few chips to bargain with, the good intentions in the Palestinian citizenship proposal might be used against us.

In Jordan, Palestinian citizenship might reawaken the question of how loyal the Palestinians are to "our" country. In Lebanon, Palestinian citizenship might mean more freedom of movement - most likely to leave Lebanon - but might neither facilitate the return to Lebanon nor employment.

It is naive to think that those granted citizenship would not lose their refugee status: maybe not immediately, but certainly under the current conditions, and in a context where the whole region is in turmoil. It is certain that Israel - the only beneficiary in today`s political landscape - will take advantage of this proposal to argue for integration and resettlement, the two durable solutions envisioned by the UN High Commissioner for Refugees (UNHCR) and refugee regime. The third durable solution is repatriation, which Israel has, of course, consistently and adamantly rejected and will continue to do until the balance of power is changed.

Azzam is right to note that the right of return in international law is an individual right. There is a danger, however, that if citizenship is conferred, the emphasis on “individual” responsibility will be heightened at the expense of the responsibility of the Israeli state and the international community, which is historically implicated in creating the refugee problem through its Partition Plan (UN General Assembly Resolution181.)

Instead we should be calling for the implementation of the rights of Palestinian refugees and the stateless in the Arab world (the right to work, to education and health services), as was the status they had in Syria. Beyond that, what is needed is a concerted effort to reposition the right of return as the heart of the Palestinians’ national struggle. Azzam’s proposal distracts attention away from what Palestinians should be focusing on, namely how to mobilize Palestinians in the national liberation struggle. Rather, it will involve us in writing one more scene in the fictional drama of statehood while Israel continues to swallow the land and ethnically cleanse the population. 

Ingrid Jaradat: Undermining the Palestinians as One People

The proposal appears to be guided by the idea that granting Palestinian citizenship to Palestinian refugees in exile could both boost the international standing of the State of Palestine and benefit the refugees. There are, however, many good reasons why the Palestine Liberation Organization (PLO)/State of Palestine should abstain from affirming statehood in this manner.

For one thing, being granted Palestinian citizenship is of little added value for Palestinian refugees who suffer from persecution in host countries, because the State of Palestine cannot offer them protection in its own territory. It is also not necessary, because the PLO/State of Palestine can and should represent the refugees in the exile and intervene with governments and international agencies on their behalf, irrespective of whether they are declared citizens of the State. It should, for example, intervene with Arab states for implementation of Arab League resolutions that entitle Palestinian refugees to treatment almost equal to citizens.

The PLO/State of Palestine should also build on the work of refugee rights lawyers and organizations, such as Susan Akram and Badil, and intervene with UNHCR and state signatories of the 1951 Refugee Convention for the full application of that Convention to Palestinian refugees. This would include recognition of their Palestinian origin and identity and grant of full Convention Refugee status or provide for a special temporary protection regime that is tied into durable solutions based on the right to return. 

As a measure that is simple and of immediate benefit, embassies of the PLO/State of Palestine should - as a matter of right and routine, and not as a matter of privilege - issue passports to Palestinian refugees lacking valid travel documents.

The proposal, moreover, undermines the internationally recognized status of all Palestinians as one people that is entitled to self-determination and represented by the PLO.  This is because one condition for implementing citizenship that the proposal has overlooked is the adoption of a Palestinian citizenship law. The PLO Charter entitles all Palestinians - those in the homeland now Israel, those in the occupied West Bank (including East Jerusalem) and Gaza Strip, and the refugees – to representation in the liberation movement. Neither this Charter, nor the PLO’s 1988 Declaration of Independence meets the standards of a citizenship law of a state.

Previous draft citizenship laws were shelved because decisions about who the Palestinian citizens are is divisive. Since a minority of the Palestinian people lives in the territory where the State has jurisdiction, i.e. the occupied Palestinian territory (OPT) the law could not give the majority of the people anything more than the right to opt for Palestinian citizenship. Most of them, however, will be unable or unwilling to realize this option for well-founded fear of reprisals by national authorities, in particular Israel and Jordan, or because national law prevents dual citizenship. By creating a “shrunk” Palestinian citizenry, the State of Palestine would further fragment and aggravate the crisis of political representation of the Palestinian people.

Anis Kassim: Bad Timing, No Guarantees

While the idea is very interesting, daring and shows a great deal of imagination, I have serious reservation about the timing. As is well known, the Palestinians of the West Bank were accorded Jordanian citizenship virtually by force. In December 1949, Jordan’s Government enacted an amendment to its Nationality Law imposing its citizenship to Palestinians whether they had taken refuge in the East Bank or remained in the West Bank.

After four decades, as the Palestine Liberation Organization’s claim to represent the entire Palestinian people gained ground and the 1^st Intifada swelled, the late King Hussein washed his hands of the West Bank. In a televised speech, he severed the legal and administrative ties between both Banks. Although that speech was never enshrined in legislation, the Jordanian Governments enacted “secret” regulations that began to make life very harsh for those Palestinians that had been citizens of Jordan since 1949, revoking the citizenship of countless numbers.

These regulations have never been published or officially announced. The government even instructed the judiciary not to adjudicate any case filed by a Jordanian-Palestinian to complain about the revoking of his or her citizenship and seek to recover it. Hence, a Palestinian in Jordan, who is a "full citizen" cannot benefit from the protection of his own laws. This is perhaps these regulations’ most lethal consequence.

Nevertheless, I am very worried that, with Fateh’s new suggestion, the government of Jordan would take this opportunity to strip all Jordanians of Palestinian origin of their Jordanian citizenship. My concern, in a nutshell, is as follows: If a Jordanian citizen of Palestinian background was not accorded constitutional and legal rights after four decades, what would be his/her position if he/she acquires Palestinian citizenship?

The other side of the coin regards the Palestinian leadership: Can it really enact a Citizenship Law?   As we all know only a sovereign state can accord citizenship. Palestine may qualify as a state but it is not a sovereign state. Take just these examples: Can the State of Palestine accept a Palestinian citizen who originally hails from, e.g. Nablus, who was deported from or not allowed to enter Germany? Can the State of Palestine grant a ship or a plane legal Palestinian status by having it registered at its seaport or airport?

The situation since 2011 notwithstanding, the Palestinians of Syria had enjoyed solid and consistent rights in Syria virtually since 1948, despite changes in Syrian governments. They only lacked the right of citizenship. The same could be said about the Palestinians in Iraq until the US invasion destabilized the country. Only the Palestinians in Lebanon were not accorded similar rights and according them certificates of citizenship would not alleviate their suffering.   

Mouin Rabbani: Challenging the Prevailing Dynamics

Fateh Azzam makes the case for the State of Palestine conferring citizenship upon all Palestinians. Noting that the status accorded Palestinians in the occupied territories under the Oslo agreements has essentially changed nothing, and has served primarily to further fragment the Palestinian people, Azzam carefully lays out the objectives and opportunities of his proposal. To his credit, he also identifies and discusses the obstacles and potential pitfalls confronting such an initiative.

The elements I found most appealing in Azzam’s proposal concern those that could serve to challenge and transform the prevailing political dynamics. Specifically, a unilateral conferral of citizenship by the State of Palestine could serve to promote Palestinian disengagement from the Oslo framework, undermine the Palestinian Authority’s subservience to Israel and its Western and Arab allies, enable the Palestine Liberation Organisation (PLO) to reclaim the institutional supremacy it has forfeited to the PA and, as Azzam notes, introduce Palestinian agency into what Oslo – and the leadership of Mahmoud Abbas in particular – have transformed into putridly stagnant waters.

But therein lies the rub: while the Palestinian national movement is in desperate need of creative and innovative proposals like that put forward by Azzam, that movement no longer exists. Its rival claimants, for the time being based in Ramallah and Gaza City, have essentially abandoned anything remotely resembling a genuinely national project, consistently put factional privilege ahead of the national interest, and have become past masters at sabotaging any effort at popular mobilisation. It would be no exaggeration to say that in 2015 the Palestinian people exist only as a demographic reality; they are no longer a coherent political actor spanning the states and territories in which they are to be found. Under such circumstances, and given the exceedingly narrow priorities of their self-proclaimed leaderships, it is simply inconceivable that Azzam’s proposal – or indeed any other that seeks to transcend the status quo – will make it beyond virtual reality.

This is not a criticism of either Azzam or his proposal. To the contrary, there is a dire need for creative Palestinian thinking, and for discussion and debate of such ideas. But for such initiatives and the surrounding discussions to become meaningful and politically consequential, the first order of priority remains the reconstruction of Palestinian national institutions on an inclusive and representative basis. 

Samah Sabawi: Focus on Renewing the Palestinian Body Politic

Fateh Azzam is to be thanked for trying to find a way to alleviate the ongoing suffering of Palestinian refugees. Unfortunately, conferring Palestinian citizenship on refugees may not be the answer in the absence of a strong, free and independent Palestinian state.

The State of Palestine as was conceived by the PLO in 1988 no longer exists.  Today, what the PLO and Palestinian Authority (PA) are willing to accept is a series of demilitarized Bantustans, within and not along the 1967 lines, with land swaps that legitimize the existence of large settlements. Within this so-called state, Palestinian leaders have failed to alleviate the suffering of those living under their supposed control: Of what good can they be to the stateless Palestinian refugees in neighboring countries?

Consider this. Even after the UN recognition of the State of Palestine, the most vital document Palestinians hold, their passport, is repeatedly rejected by neighboring countries, especially the ones with the largest Palestinian refugee populations.  The Palestinian passport, much like the PA, is a product of the Oslo Accords and its existence hinges on Israel’s approval.  Indeed, this year, the Palestinian passport ranked 5^th worst in the world in terms of visa restrictions. So rather than being an expression of Palestinian citizenship and autonomy, it is a constant reminder of the lack thereof. 

The Palestinian leaders are not in a position to sign mutual agreements that offer any kind of political benefits such as visas for visitors or temporary residency status for citizens of other countries that wish to work or study in Palestine. Under Israeli occupation and with no control over its borders or economy, the State of Palestine lacks any of the political clout needed for diplomatic reciprocity with any other state, let alone to guarantee the stateless refugees entry into Occupied Palestine. 

Azzam speaks in his proposal of a citizenship registry at a time when the Palestinian leaders still have no control over their own people’s birth registry, which remains in Israel’s hands, as do the very ID cards that all Palestinians in Occupied Palestine are required to carry. 

Rather than conferring what promises to be a symbolic Palestinian citizenship on stateless refugees, we need to focus on another aspect that Azzam raises: The crucial and long overdue democratization and reform of the PLO and the establishment of a worldwide Palestinian registry.  Once such a registry is established, it must lead to free and transparent elections that would include the voices of all Palestinians.

This may be the only way to unify the Palestinian social and political fabric torn apart as a result of Oslo. With a better system of representation and accountability, we can finally put the ailing Oslo-created PA to rest and make way for a new generation of stronger and more capable Palestinian leaders. 

Jaber Suleiman: Creating “Virtual Citizens” Without Rights

Fateh Azzam`s policy brief raises several questions: Are the Palestinian refugees really stateless? What changes would Palestinian citizenship bring to their legal status? How would such a move impact their right of return? And what are the Palestinian national priorities at this stage?

The first point to note is that the claim that Palestinian refugees are stateless is controversial in legal terms. Some jurists argue that Palestinian citizenship, established in 1925 in accordance with Article (7) of the Mandate for Palestine, was not abolished along with the British Mandate for Palestine. In other words, Palestinians have maintained their citizenship even though they have been deprived of actively exercising it. It is also worth noting that some jurists distinguish between nationality and citizenship, considering the latter a step down from nationality since being a citizen does not necessarily entail full enjoyment of rights.

Since the Palestinians, including refugees, have not lost their Palestinian citizenship, it can be argued that the step that Azzam proposes would render them "virtual citizens" of the State of Palestine in their host countries - “virtual citizens" that lack the full spectrum of civil and political rights granted by their "state" to its people

But does the State of Palestine currently possess the legal capacity to extend its mandate over the Palestinians in the Diaspora, who are mostly refugees? Its legal mandate is limited geographically and demographically to the West Bank and the Gaza Strip. If conferring citizenship is an act of state sovereignty, does the State of Palestine, which lacks sovereignty and is under Israeli occupation, have the legal right to confer citizenship?

I do not think the international community (especially Israel and the United States) would oppose this idea as Azzam suggests. Instead, they would interpret the conferring of citizenship to refugees as a resolution of their problem: Their citizenship would enable them to return to the state of which they are citizens, and not to their original homes in accordance with Resolution 194. When a Palestinian acquires citizenship, whether that of Palestine or any other country, he/she does not legally forsake his/her right to choose to return as an individual right. However, when Palestinians collectively acquire Palestinian citizenship, the right of return is seriously jeopardized as a collective right closely linked with the right to self-determination.

Furthermore, it is unlikely that Arab countries would find it in their interest to sign bilateral agreements with the State of Palestine granting Palestinian nationals residing in those countries "reciprocal" benefits and preferential treatment. What could the State of Palestine, which lacks sovereignty and is economically dependent on Israel, offer in return to Arab nationals? This is especially true since the Arab states most concerned - Lebanon and Syria - consider Israel to be an enemy state and do not even allow their citizens to visit the occupied State of Palestine.

It would be more productive for the "Palestinian State" to press host countries to give Palestinian refugees a wider spectrum of economic, social and cultural rights instead of turning them into "virtual citizens". This is especially the case as the spectrum of rights and level of protection that host countries are obliged to extend to refugees under with international law is much wider than the benefits that bilateral agreements would produce. It is likely that these countries would continue to discriminate against Palestinians whether they were citizens or refugees.

The critical question is this: Should Palestinians give priority to the struggle to achieve national liberation or to establishing institutional legal structures and systems, including those relating to citizenship? I believe national priority should definitely be given to achieving national liberation rather than pursuing the illusion of a sovereign state. We must accelerate our efforts towards ending Palestinian division and restoring national consensus around the national liberation option rather than the state-building option. The PLO must be rebuilt on democratic foundations and the engagement of refugees at home and in the Diaspora to ensure their representation in all PLO bodies and institutions.

Fateh Azzam: A Response

The idea of Palestinian citizenship, especially in a historical perspective is not new.[2] There is literature on the subject, some of which I consulted. By suggesting that the newly-recognized State of Palestine should confer citizenship on Palestinian refugees, I hoped not only to contribute to this literature but to offer a political step forward that may be worthy of further discussion.

Asem Khalil of Birzeit University has offered the only other similar suggestion that I’m aware of.[3] My thanks to Asem for our brief and helpful email exchange on the issue. I must also acknowledge and thank a number of friends who read early drafts and made some helpful and extremely useful comments, in particular Anis F. Kassim in Amman, Sari Hanafi, Nidal Jurdi, and Noura Erekat.

Thanks also to all who commented in this roundtable. We may all agree or disagree, and certainly none of us have a monopoly on ideas, but I’m glad that the proposal raised much discussion, and hope that Al-Shabaka will continue to host such debates.  Each of the specific legal and political issues raised in the comments require more discussion than what I have space for here, so this response is necessarily limited and focused on the broader themes.  

In the citizenship proposal I had already pointed to many of the dangers that the commentators raised, noting that they require detailed study and thorough consideration before steps are taken.  A few overarching ideas emerge that I can agree with: That the current Palestinian political leadership may not have enough political clout to negotiate on behalf of its citizens and is in need of reform or fundamental change before it can, and that the proposal may encounter even more negative policies by Arab states. I’m less worried about Israeli and American reactions, however. There is also general agreement on the importance of initiating a Palestinian registry and a citizenship law that can undergird a re-constitution of Palestinian leadership on the basis of free elections to the National Council. Going beyond the historic “revolutionary legitimacy’ of the PLO would require a decision to re-envision the Palestinian Authority as a sub-structure of the State of Palestine, which must represent all Palestinians. 

Yet I beg to differ with a number of other ideas, especially the suggestion that Palestine – under occupation - is not “sovereign enough” to implement this proposal. Weaknesses and capacities notwithstanding, Palestine is sovereign if it acts as such, and instituting a measure such as citizenship does not depend on some other party endowing it with sovereignty. Bilateral and international agreement is the spinal cord of international law and state relations. Creating such facts on the ground as citizenship rosters and bilateral agreements can help establish sovereignty.

There is a need for political acts - not rhetoric - that represent our vision and hope for the future. If the PLO’s acceptance of a two-state solution was a mistake, then we need to propose the alternatives: To take each political position and propose strategies and options and possibilities for implementation, and take those scenarios all the way through instead of being satisfied with repeating what we can all agree on. This is what I tried to do with this proposal.

There are always political and other dangers to proposals such as granting of citizenship, but given our diverse situation, there are dangers and pitfalls no matter what we do. The more serious dangers, however, arise from doing nothing and remaining rhetorical non-actors in the daily drama of our lives, simply reacting to every Israeli policy or measure, reiterating our thawabit (fundamental positions) at every turn. If we don`t start thinking in practical and strategic ways about what to do about our situation, we will forever be reading and writing articles complaining about politics trumping law, neoliberal economics swallowing Palestine, corrupt and illegitimate leadership, conspiracies by the Americans and Arab states, colonial and post-colonial enterprises arrayed against us, and we will continue to be victims, not actors fighting for our rights.

[This Policy Brief and Roundtable were originally published on Al-Shabaka, The Palestinian Policy Network] 

مقترح جريء: على فلسطين أن تمنح لاجئيها الجنسية

كتبه فاتح عزام

لمحة عامة

بعد أن صارت فلسطينُ دولةً معترَفًا بها، آنَ لها أن تخطو خطوتها الجريئة التالية وتمنحَ جنسيتها للاجئيها عديمي الجنسية، وتدخلَ في اتفاقيات ثنائية مع دول أخرى بشأن وضع المواطنين الفلسطينيين فيها. يدافع مستشارُ الشبكة السياساتي فاتح عزام عن هذه الخطوة وهو يعي جيدًا ما ينطوي عليه هذا المقترح من خوض غمار سياسية خطرة. وهو يحاجج رغم ذلك، بأن الأمر يستحق النظر والتأمل من جوانبه كافة، بما فيها مشاكله المحتملة، لأنه قد يكون خطوةً طويلةً طال انتظارها من أجل تعزيز الوضع القانوني للاجئين الفلسطينيين - ولا سيما عديمي الجنسية منهم - وتحسين أوضاعهم في بلدان إقامتهم الحالية. وسوف يخلقُ ذلك أيضًا وقائعَ على الأرض قد تصبح لبِنات البناء من أجل التحرر الوطني.[4]

وضع فلسطين الراهن وسلطاتها

لا تزال التقارير تتوارد حول مسعى جديد لاستصدار قرارٍ في مجلس الأمن الدولي التابع للأمم المتحدة يَمنحُ فلسطين عضوية كاملةً في الأمم المتحدة، ويضعَ خريطة طريقٍ أخرى لإنهاء الاحتلال الإسرائيلي. وبالرغم من أن العضوية الكاملة في الأمم المتحدة مفيدة، فإنها ليست السبيل الوحيدة المتاحة لفلسطين لتحقيق هدفها بعيد الأجل المتمثل في التحرر الوطني والانعتاق من الاحتلال وإحقاق العدالة ونيل الحقوق والكرامة للفلسطينيين كافة.

تتمتع فلسطين الآن بدرجةٍ كافية من الاعتراف في المجتمع الدولي، ويمكنها أن تخطو خطوات إضافية نحو ترسيخ وجودها القائم بحكم الواقع وبحكم القانون، وأن تُحدِثَ وقائعَ جديدةً على الأرض لإيجاد الحلول خارج فخ اتفاقات أوسلو. وبالفعل، أخذ محمود عباس - بالنيابة عن منظمة التحرير الفلسطينية - يذهب في هذا الاتجاه بُعيد تصويت الجمعية العامة سنة 2012 على الاعتراف بفلسطين كدولة مراقبة غير عضو، وذلك من خلال الانضمام أولاً إلى منظمة الأمم المتحدة للتربية والعلم والثقافة (اليونسكو)، ثم التوقيع على معاهدات دولية لحقوق الإنسان وغيرها، والتوقيع على نظام روما الأساسي للمحكمة الجنائية الدولية عقب فشل التصويت في مجلس الأمن الدولي في ديسمبر/كانون الأول.

إن من الأهمية بمكان ألا نخلطَ بين دولةِ فلسطين والسلطةِ الفلسطينية، وهو خطأُ سنَّته القيادة الفلسطينية نفسها التي تخلطُ بين الاثنتين. فمن الناحية القانونية، دولةُ فلسطين هي صنيعة منظمة التحرير الفلسطينية، التي تعترف الأمم المتحدة بها باعتبارها الممثل الشرعي والوحيد للشعب الفلسطيني. أمّا السلطة الفلسطينية فلا تعدو أكثر من كيانٍ تمخّض من اتفاقات أوسلو يمارسُ سلطاته بدرجات متفاوتة على أجزاء من الضفة الغربية وقطاع غزة باستثناء القدس العربية.

فلسطين هي دولةٌ بالفعل، بموجب المقاربتين الإعلانية والتأسيسية المتبعتين في الممارسة الدولية في الاعتراف بالدول. إن إعلان الاستقلال الذي أصدرته منظمة التحرير الفلسطينية بتاريخ 15 تشرين الثاني/نوفمبر 1988 في الجزائر العاصمة، كما أودعته لدى الأمم المتحدة، قَبِلَ ضمنًا، وبحكم الواقع، بخطوط الهدنة لِما قبل العام 1967 باعتبارها حدودًا، وهي تضم تحديدًا القدسَ العربية. وهكذا فإن أراضي فلسطين بأكملها، كما أُعلنت في العام 1988، لا تزال تحت الاحتلال الإسرائيلي.

ينصُ إعلانُ الجزائر أيضًا على أن "دولة فلسطين هي للفلسطينيين أينما كانوا"، وهذا تعريفٌ صريح، ويحتوي على أحكام واضحة بشأن المساواة وعدم التمييز على أي أساس. يُشكِّل المجلس الوطني الفلسطيني واللجنة التنفيذية لمنظمة التحرير الفلسطينية حكومةَ فلسطين التي تعكف على إقامة علاقاتٍ بالدول الأخرى، بما في ذلك الانضمام إلى المنظمات الدولية وإلى المعاهدات، كما ذُكر أعلاه.

نالت دولةُ فلسطين الاعتراف بتصويتٍ رسمي كاسح في الجمعية العامة في عام 2012 (138 مؤيدًا، و41 ممتنعًا، و9 أصوات رافضة من أصل 193 دولة عضو)، وهذا يعزز وضعَها كدولة. وهناك حاليًا 135 دولةٍ تعترف رسميًا بفلسطين، يقع معظمها خارجَ أمريكا الشمالية والاتحاد الأوروبي (باستثناء السويد وأيسلندا). ومع ذلك، صوتت 17 دولة أوروبية بالفعل لصالح قرار الجمعية العامة. وقد يعترف العديد منها رسميًا بفلسطين قريبًا، كما تُظهر عمليات التصويت المنعقدة في الآونة الأخيرة في البرلمان الأوروبي، والبرلمان الفرنسي، وبرلمان المملكة المتحدة، وبرلمانات أخرى. وهذا يدل على أن الدعم العالمي للدولة الفلسطينية المستقلة ماضٍ نحو بلوغ الكتلة الحرجة التي قد تكون كافيةً للدفع قدمًا على صعيد جبهات أخرى.

ما تقترحه الورقة السياساتية هذه هو أن تشرعَ دولةُ فلسطين في منح جنسيتها، وفقًا لإعلان الاستقلال، وممارسةً لحقها السيادي في القيام بذلك كدولة، وإنْ كانت لا تزال تحت وطأة الاحتلال، وإن كان مواطنوها عاجزين حتى الآن عن ممارسة حقِّهم في العودة إلى وطنهم. المهمُ في ذلك أنه سيكون أولَ عملٍ تُولي فيه دولةُ فلسطين الأولويةَ لجماهيرها شبه المنسية لحد الآن، اللاجئين عديمي الجنسية. وبالطبع، ثمة إيجابيات ومخاطر تترتب على ذلك.

فسيفساء الوضع القانوني للفلسطينيين

يعيش الفلسطينيون في كنف أنظمةٍ قانونية متنوعة تبعًا لمكان إقامتهم. ففي الأراضي الفلسطينية (الضفة الغربية وغزة والقدس)، يعتبرهم الاحتلال الإسرائيلي "مقيمين دائمين"، ويُعطي نفسَه الحقَّ في سحب هذه الإقامة متى شاء - وهو يفعل ذلك بانتظام. يحملُ الفلسطينيون وثائقَ هوية تصدرها إسرائيل، وعلى أساسها، وبموجب اتفاقات أوسلو، تمنحهم السلطة الفلسطينية "جوازات سفر". وهي ببساطة وثائق سفر تُستَخدم بدلاً من جوازات المرور التي تصدرها إسرائيل؛ ولكن لا تستطيع السلطة الفلسطينية أن تصدر جوازات سفر لسكان القدس العرب. فبإمكان المقدسيين وسكان الضفة الغربية أن يسافروا بجوازات سفر أردنية لا تحمل رقمًا وطنيًا أردنيًا؛ وتُعامَل هذه الجوازات معاملةَ وثائق السفر.

إن أيًا من هذه الوثائق لا يمثل أي جنسية، فلا يزال الفلسطينيون الرازحون تحت الاحتلال الإسرائيلي بلا جنسية بموجب القانون الدولي. وهذا طبعًا لا ينطبق على ما يزيد على 1.5 مليون فلسطيني من مواطني دولة إسرائيل الذين لا يُعتبرون من الناحية القانونية عديمي الجنسية أو لاجئين. وما يثير الاهتمام هو أن السلطة الفلسطينية أصدرت "جوازات سفرها" لبعض الفلسطينيين في الشتات، وهم يستخدمونها في سفرهم الدولي باستثناء السفر إلى فلسطين المحتلة، حيث لا يُعترَف بهم.

معظمُ الفلسطينيين في الأردن يحملون الجنسية الأردنية، ولكنهم أيضًا لاجئون مسجلون لدى وكالة الأمم المتحدة لإغاثة وتشغيل اللاجئين الفلسطينيين في الشرق الأدنى (الأونروا)، باستثناء ما يقرب من 100,000 فلسطيني عديم الجنسية من غزة. ولهذا فهم يخضعون لاختبارات "الولاء" الصريحة وغير الصريحة، وأحيانًا تُسحَب جنسياتهم بسبب مناخ البحث والتمحيص الذي يعيشون فيه، ويغدون بلا جنسية.

يقطنُ اللاجئون الأكثر ضعفًا في سوريا ولبنان، وهم مسجلون لدى الأونروا ويُعتَبرون لاجئين وعديمي الجنسية معًا. وهم يعيشون في ظل مجموعة متباينة من الحقوق والقيود المختلفة في كل بلد. وهم عديمي الجنسية في مصر كذلك، ولكنهم مسجَّلون لدى الحكومة وليس الأونروا وهم يخضعون لقيود كثيرة من حيث الحق في العمل، والإقامة، والتعليم وغيرها من الحقوق.[5] قد تمنح سوريا ولبنان ومصر للفلسطينيين عديمي الجنسية وثائقَ سفر تخضع لقيود عديدة. إن الحديث عن ضعف اللاجئين الفلسطينيين عديمي الجنسية في تلك البلدان وفي مختلف أنحاء المنطقة، بما فيها ليبيا والعراق ودول الخليج، يتكرر كثيرًا في كتابات أخرى، ولا حاجة لذكره في هذه الورقة السياساتية. وينبغي أن تُعطى الأولوية القصوى لهم في الحصول على الجنسية الفلسطينية.

خطوات نحو تطبيق الجنسية

تواجه عملية منح الجنسية تعقيدات قانونية وسياسية ولوجستية كثيرة في كل بلد من البلدان التي يسكنها الفلسطينيون. وهذه التعقيدات متقاطعة ومتداخلة، وينبغي دراستها بعناية قبل التفكير في التحرك. وفيما يلي بعض المنطلقات التي تسترعي دراسةً أكثر جديةً وتعمقًا.

الخطوةُ الأولى هي إنشاءُ سجلٍ شامل بجميع الأفراد وأُسرهم الذين قد يطالبون بالجنسية الفلسطينية، كما يقترح سام بحور. وقد يُستقى السجل من سجلات الأونروا والسجلات الحكومية في جميع أنحاء المنطقة والعالم، ليحتوي على بيانات من قبيل ما إذا كان هؤلاء من عديمي الجنسية أو مسجَّلين كلاجئين أو مواطنين في أي بلد. سيكون المشروعُ ضخمًا، ولكنه ضروري، لأن قائمةً موحدةً وشاملةً من هذا القبيل لا توجد إلى الآن، ولأن من شأنه أن يساعدَ في تصنيف طلبات الفلسطينيين عديمي الجنسية بحسب الأولوية في عملية منح الجنسية.

ولكن لا بد لفلسطين، قبل أن تشرَعَ في منح جنسيتها، أن تدخلَ في اتفاقات ثنائيةٍ محددة مع كل البلدان التي اعترفت بها كدولة، على فرَض أن تلك البلدان مستعدةٌ للمضي قدمًا في علاقاتها الثنائية بفلسطين، والتي تكاد تظل تجميليةً لغاية الآن، ومنها على سبيل المثال رفعُ مستوى التمثيل الدبلوماسي من مكاتب تابعة لمنظمة التحرير الفلسطينية إلى سفارات، ورفع الأعلام، والدخول في علاقات دبلوماسية محدودة.

يمكن لهذه الاتفاقات الثنائية أن تُرسي ترتيبات متبادلة بشروط محددة للغاية على أساس الاعتراف بالفلسطينيين كمواطني دولة صديقة. وستكون تلك الترتيبات مصممةً لتمنح معاملةً تفضيلية متبادلة لمواطني الدولتين. فبلدانٌ مثل لبنان ومصر، مثلًا، لا تسمح للمهنيين الفلسطينيين بالعمل فيها بسبب عدم وجود ترتيبات متبادلة لمعاملة مهينييها بالمثل. ويمكن إلغاء هذا القيد من خلال اتفاق ثنائي تلتزم فلسطين بموجبه بضمان المعاملة بالمثل حالما تتحرر من الاحتلال.

يمكن لهذه الاتفاقيات كذلك أن تمهِّدَ الطريق أمام ممارسة الحقوق الأخرى، مثل ملكية العقارات أو الأعمال التجارية، والاستفادة من الرعاية الصحية، وغيرها من الحقوق والامتيازات الأخرى التي قد يتمتع بها اللاجئون المواطنون الفلسطينيون نتيجةً لقيام دولتهم بالتفاوض بالنيابة عنهم. وبعبارة أخرى، يمكن تفعيل طيف المنافع والالتزامات المتبادلة في هذه الاتفاقات الثنائية، بما فيها برامج الضريبة والضمان الاجتماعي للاجئين المواطنين والتي يمكن طرحها للاشتراك فيها أو تنفيذها بالتشارك بين الدولتين لصالح المواطنين الفلسطينيين والدول المضيفة أيضًا. ويمكن أن تشتمل الترتيبات كذلك على الحماية القنصلية والتمثيلِ القانوني.

وفي الاتفاقات الثنائية مع الأردن والبلدان الأخرى التي يحملُ الفلسطينيون جنسيتها، قد تُدرجُ فلسطينُ بندًا بشأن ازدواجية الجنسية، وهي ممارسة شائعة عالميًا. فقد اكتسبَ مئات آلاف اللاجئين المسجلين جنسيات بلدان أخرى، ولكن عددهم غير معروف بدقة. لذا تستطيع فلسطين أن تُبرِمَ اتفاقيات ثنائية مع هذه الدول تسمح بازدواجية الجنسية وتحدد المنافع والالتزامات المتبادلة وفقا للممارسة الدولية المعتادة.

تمثِّلُ ازدواجيةُ الجنسية في العالم العربي إشكاليةً أكبر، حيث تُظهر المعلومات الأولية أن الدولَ العربيةَ كلَّها تقريبًا لا تعترف بازدواجية الجنسية، رغم أن العديد منها يقبلها ضمنًا. وما يدعو للاهتمام هو أن الدول الثلاث التي تستضيف أكبر تجمعات اللاجئين الفلسطينيين عديمي الجنسية، الأردن وسوريا ولبنان، تعترف بازدواجية الجنسية. وبالنسبة للأردن، وهو البلد الوحيد حيث معظمُ الفلسطينيين فيه مواطنون، فإن هذا يسهل النقاش حول ازدواجية الجنسية مع فلسطين، شريطةَ وجود اتفاقٍ سياسي على ذلك، وعدم تعريض حقوق المواطنين الأردنيين من أصل فلسطيني ومكانتهم الحالية للخطر. ورغم الاتفاقات الثنائية، ينبغي أن يكون تقديم طلب اكتساب الجنسية الفلسطينية خيارًا فرديًا.

يحضُّ قرارُ الجامعة العربية رقم 1547 (9 آذار/مارس 1959) الدولَ العربية على دعم "جنسية" الفلسطينيين بالامتناع عن تجنيسهم. وفي الواقع، يتسق منحُهم الجنسية الفلسطينية مع هذا القرار لأنه سيرسخ الجنسية الفلسطينية ويُكسبها الطابعَ الرسمي. وهناك قرارٌ آخر، هو بروتوكول الدار البيضاء الصادر سنة 1965 من جامعة الدول العربية، يدعو الدولَ الأعضاء إلى منح الفلسطينيين الحقَّ في العمل والسفر والدخول والخروج "مع الاحتفاظ بجنسيتهم الفلسطينية". وهو يعامل الفلسطينيين في أراضي دول الجامعة العربية "معاملةَ رعايا دول الجامعة بشأن التأشيرات والإقامة" وبوسع فلسطين - وهي عضو كاملُ العضوية في جامعة الدول العربية - أن تطلب اعتراف الجامعة العربية بالجنسية القانونية الفلسطينية بعد الحصول على تأييد عددٍ كافٍ من الدول الأعضاء.

الجنسية وقانون اللاجئين وحق العودة

يصير المرء لاجئًا حين يكون "غير قادرٍ أو غير راغبٍ" في العودة إلى حيث يخافُ "خوفًا له ما يبرره" من التعرض للاضطهاد أو الأذى الجسيم، بحسب نص الاتفاقية الخاصة بوضع اللاجئين الصادرة سنة 1951. اللاجئون الفلسطينيون راغبون أشدَّ الرغبة في العودة ولكنهم "غير قادرين" لأن إسرائيل لا تسمح لهم بذلك. غير أنهم يختلفون في وضعهم وحقوقهم عن غيرهم من اللاجئين من نواحٍ عديدة بموجب القانون الدولي للاجئين.

اللاجئ الذي يكتسبُ جنسيةَ الدولة المضيفة عند إعادة التوطين يفقد صفته كلاجئ، بحسب الاتفاقية، ولكن هذا لا ينطبق على اللاجئين الفلسطينيين المسجلين لدى الأونروا، المستثنين على أي حال من تطبيق اتفاقية عام 1951. وبالرغم من ذلك، فإن ما تقترحه هذه الورقة هو فعليًا العكس. فالفلسطينيون عديمو الجنسية سوف يكتسبون جنسية وطنهم الأصلي فلسطين، بموجب المقترح، وليس جنسية دولة مضيفة أو أجنبية. ولكنهم سيظلون لاجئين لعدم قدرتهم على العودة إلى فلسطين، ويمكن لدولتهم – في ظل الاحتلال - أن تدعو البلدانَ المضيفة بالنيابة عنهم إلى منحهم مجموعةَ الحقوق والامتيازات المتفق عليها ثنائيًا.

صفةُ اللاجئ لا تنفي جنسيةَ اللاجئ: فالمرء لا يفقد جنسيته أو مواطنته لأنه صار لاجئًا، بل يظل مواطنًا في دولته - ما لم تُسحب جنسيته، وهي ممارسة مستهجنة في القانون الدولي لأنها تؤدي إلى انعدام الجنسية. فهو قد يفقد ما يسمى الجنسية أو المواطنة "الفاعلة"، أي الصلةَ النشطة بين المواطن ودولته والقدرة على الاحتماء بها أو الاستفادة من خدماتها، مثل تجديد جواز السفر. بيد أن هذه المسألة هي مسألةُ وظائف وممارسات لا تؤثر في حق اللاجئ في الجنسية.

إن مطالبة المرء بممارسة الحق في العودة تصبح أقوى حين تكون عودته إلى موطنه الذي يحمل جنسيته. واكتساب الجنسية الفلسطينية حتمًا يعزز هذه المطالبة، حيث إنه يُرسِّخ الروابط التاريخية والجغرافية البيِّنة أصلًا بين الفلسطينيين وفلسطين.

وتجدر الإشارة إلى أن حقَّ العودة هو حقٌّ فردي، دون المساس بالمطالبة السياسية الجماعية المبنية على الحق في تقرير المصير. فهو يرتبط ارتباطًا وثيقًا بمطالبة كلِّ فرد وكل عائلة بالعودة إلى وطنهم وديارهم وممتلكاتهم الخاصة التي خسروها في خضم الصراع والتطهير العرقي. فلن يكون الأمر بيد دولة فلسطين لتتنازل عن حق العودة أو تتفاوض عليه بالنيابة عن هؤلاء دون موافقتهم الصريحة. فلكل لاجئ الحقُّ في الاختيار بين العودة أو قبول التعويض أو كليهما.

تشير المادة 11 من قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة رقم 194 إلى "اللاجئين الراغبين في العودة إلى ديارهم..."، تأكيدًا على أنه قرار فردي. وتجدر الإشارة، مع ذلك، إلى أن حق العودة لم ينشأ بموجب القرار 194، كما يُدَّعى في الكثير من الأحيان. بل هو تأكيد على القانون العرفي، الذي أكدته المادة 13 من الإعلان العالمي لحقوق الإنسان، باعتباره حقًا للفرد في مغادرة بلده والعودة إليه، وبموجب المعاهدات وممارسات الدول، وكان آخرها في البلقان.

إن من نتائج منح الجنسية أن تحرقَ "ورقة المساومة" على حق عودة اللاجئين - سواءً إلى دُورهم الأصلية أو إلى دولة فلسطين التي حددها إعلانُ الاستقلال الصادر من منظمة التحرير الفلسطينية في الضفة الغربية وقطاع غزة والقدس العربية. فيحق للمواطنين الفلسطينيين، بالتأكيد، أن يكونوا قادرين على الذهاب إلى أي جزء من فلسطين تحرَّر من الاحتلال، باعتبار ذلك حقًا من حقوق المواطنة، وليس "تنازلًا" من الجانب الإسرائيلي في سياق أي معاهدةِ سلامٍ مستقبلية.

وهذا لا ينبغي بأي حالٍ من الأحوال أن ينتقص من النضال من أجل حق العودة إلى "الأراضي والدُور الأصلية" والتي ستظلُّ مثارَ نزاعٍ بين فلسطين وإسرائيل وبين إسرائيل والفلسطينيين فرادى. وينبغي الرجوع إلى المواطنين الفلسطينيين في استفتاءٍ أو غيره للتصويت على أي مقترح متفاوَض عليه، إذا كان يؤثر في مطالبهم الفردية بالعودة إلى دُورهم الأصلية أو بالحصول على تعويض أو كليهما.

عقبات ومسائل أخرى

ثمة أساسٌ قانوني كافٍ يدعم منحَ الجنسية الفلسطينية، كما نوقش أعلاه، بيد أن التبعات السياسية المترتبة على إقدام فلسطين على هذه الخطوة يُمكن أن تكون مثبِّطة من حيث ردود الفعل الإسرائيلية والفلسطينية والعربية واستعدادها للتفكير في الخيارات المتاحة. ستكون ردة فعل إسرائيل والولايات المتحدة سلبيةً بالطبع، وسوف تتخذان تدابيرَ انتقاميةً، ولا جديد في ذلك، حيث إن التهديدات بزيادة الاستيطان أو قطع الدعم المالي تَصدر في كل مرة تخطو فلسطين خطوةً خارج إطار أوسلو، وغالبًا ما تنفذ تلك التهديدات.

سينطوي كل بلد من البلدان التي تربطها علاقات بفلسطين على تعقيدات كبيرة في المفاوضات السياسية المنعقدة لتطبيق هذا المقترح، ولا سيما في المنطقة العربية. فلدى الأردن ولبنان حساسيات خاصة تجاه الفلسطينيين فيهما، وسوف يتعين على المفاوضين الفلسطينيين أن يعملوا مع تلك البلدان للوصول إلى شروط واعترافات مقبولة من الطرفين. ولن تكون هذه مفاوضات سهلة. فعلى سبيل المثال، لا بد من معالجة حساسيات مصر اللامنطقية الراهنة تجاه حماس والفلسطينيين في غزة والتغلب عليها. وسوف تحُول الأزمة السورية أيضًا دون أي تحركٍ على هذا الصعيد في الفترة المقبلة. ولعل من المفيد، على سبيل المفارقة، أن تبدأ فلسطينُ في التفاوض مع الدول غير العربية الداعمة لها كي تحشدَ تدريجيًا الإجماعَ الدولي الضروري لتأمين التأييد من جانب الدول العربية.

هناك أيضًا مطبّات سياسية على صعيد الجبهة الفلسطينية الداخلية، ولا سيما بالنظر إلى تراجع الإجماع الوطني حول القضايا الأشمل التي يواجهها الفلسطينيون وهي: معنى السيادة الصورية دون السيطرة على الأرض، وجدوى الاعتراف الدولي مهما كان نوعه بالنظر إلى استمرار الاستيطان الإسرائيلي، وشرعية القيادة الفلسطينية ذاتها، والدعوات المتكررة للانسحاب من أوسلو واستقالة السلطة الفلسطينية وتسليم فلسطين المحتلة إلى الاحتلال الإسرائيلي. ليس القصد من فكرة منح الجنسية أن تكون حلًا للوعكة السياسية الفلسطينية، وإنما خطوة للبناء على ما هو قائم من أجل إحراز تقدمٍ محدود في حياة اللاجئين.

وفي الواقع، قد تكون تلك خطوة مفيدة جدًا لأنها قد تسهلُ إصلاحَ منظمة التحرير الفلسطينية من خلال إعادة تنظيم قدرتها على تمثيل جميع الفلسطينيين، داخل الأراضي المعترف بها من الدولة وخارجها. وللمرء أن يجرؤ على تخيل انعقاد انتخابات شعبية (وليس تنظيمية أو فصائلية) لاختيار أعضاء المجلس الوطني الفلسطيني، وإعادة النظر في اختيار/انتخاب اللجنة التنفيذية، فضلاً على إعادة النظر في العلاقات بين منظمة التحرير الفلسطينية والسلطة الفلسطينية، وكل ذلك بالاستناد إلى حق كل مواطن فلسطيني في اختيار ممثليه.

تنطوي المناقشات حول حق الفلسطينيين في العودة على تعقيدات عديدة كذلك، علمًا أن منح الجنسية الفلسطينية للاجئين لا يحل المشكلة، بل قد يعقد فهمها. فهل ستقتصر المطالبة بالعودة، مثلًا، على العودة إلى أراضي فلسطين التي قبلت بها منظمة التحرير الفلسطينية؟ وكما ذكر أعلاه، ينبغي ألا تؤثر الجنسية في المطالبات الفردية لكل عائلة فلسطينية بحقوقها في فلسطين 1948، بل إنها قد تعزز تلك المطالبات. ومع ذلك، قد تحتج إسرائيل بأنها غير ملتزمة بقبول حق العودة لمواطني دولة "أجنبية". غير أن هذا ظل موقفَ إسرائيل منذ عام 1948، وبخاصة منذ إصدار قانون الجنسية الإسرائيلي في 1952. وهذا الموقف لم ينتقص من مطالبة الفلسطينيين بحق العودة، ولا ينبغي له في المستقبل. وللمرء حتى أن يتصور - في أغرب أحلامه – ازدواجَ الجنسية مع دولة إسرائيل، شريطةَ أن يكون الإسرائيليون مستعدين للعيش بسلام مع جيرانهم.

هناك أيضًا تعقيدات لوجستية تعوق منح الجنسية. فكيف يمكن تنظيم هذه العملية، وأين يمكن إجراؤها، في المركز أم داخل السفارات الفلسطينية؟ هل يستطيع الجهاز المركزي للإحصاء الفلسطيني في رام الله أن يدير سجل السكان الأولي أم سيتعين إنشاؤه في مكان آخر (وهل سيكون في مأمن من القصف الإسرائيلي المقبل؟) ما هي الطرائق المتبعة؟ مِن المتوقع على الأرجح أن يتقدم الفلسطينيون أفرادًا وعائلات بطلبات لاكتساب الجنسية، وسيقدمون أوراقًا ووثائق تبرهن على "انتمائهم" إلى فلسطين، ولكن ما درجة التدقيق والتحقق التي ستكون المطلوبة؟ أين وكيف يمكن الحصول على الوثائق، بما فيها بطاقات الهوية وجوازات السفر، ومَن الجهة التي ستصدرها وكيف؟ كيف يمكن الإشراف على هذه العملية بالنظر إلى اتساع رقعتها الجغرافية؟ وماذا بشأن المتطلبات المالية؟

حان الوقت لإيجاد وقائعَ فلسطينية على الأرض

لن يتسنى كسر الجمود السياسي الحالي إلا بفرض وقائع على الأرض. فإسرائيل مستمرةٌ في خلق وقائعها من حيث بناء المستوطنات، وهدم المنازل، ومصادرة الأراضي والعديد من السياسات الأخرى التي تنتهك حقوق الإنسان. لذا ينبغي لفلسطين أيضًا أن تفرض وقائعها كما دأبت على ذلك في الساحة الدولية – وهي وقائع قد تصبح قريبًا جزءًا من المشهد السياسي والقانوني للنضال من أجل التحرر الوطني.

تشكِّل ممارسات الدول والعلاقات بين الدول العمودَ الفقري للقانون الدولي على المستويين العرفي والتعاهدي، وعلى مستوى ميثاق الأمم المتحدة. يمكن خلقُ وقائع جديدةٍ من خلال ترتيبات ثنائية ومتعددة الأطراف تجري ضمن حدود المعايير الدولية المتبعة. تستطيع فلسطين أن تخلق واقعًا جديدًا من خلال منح الجنسية اعتمادًا على نجاحها في التفاوض بشأن اتفاقاتها الثنائية مع الدول التي تعترف بها. وهذه الخطوة قد تعزز كذلك الموقفَ الفلسطيني في مواجهة المأزق السياسي الراهن. ورغم أنها لا تستحدث بديلًا بالضرورة، فإنها قد تساعد في تعزيز الدعم الدولي وبناء الكتلة الحرجة اللازمة لدعم الحلول خارج مستنقع أوسلو.

يتمثل التحدي الرئيس والأهم في كيفية الإبحار في المياه السياسية الغدّارة، وهذا يتطلب تقييمًا كاملًا للإيجابيات والمخاطر المترتبة على منح الجنسية الفلسطينية. وهناك حاجة لإجراء دراسات ومناقشات إقليمية وقُطرية لبحث التبعات والآثار المترتبة على منح الجنسية الفلسطينية للاجئين عديمي الجنسية، ومن ثم للفلسطينيين كافة.

يواجه الفلسطينيون الآن، في ضوء إخفاقات أوسلو، سؤالًا سياسيًا جوهريًا: هل نواصل النضال حتى نحقق التحرر الوطني ثم ننشئ الهياكل والنُظم المؤسسية بما فيها قوائم التجنيس وما شابهها؟ أم نخلقُ وقائعَ على الأرض لتصبح فيما بعد لبنات البناء من أجل التحرر الوطني؟ وفي ظل غياب التوافق السياسي بشأن الخيار الأول، فإننا قد لا نزال قادرين على تحقيق بعض التقدم على صعيد الخيار الثاني، وهو موضوع هذا المقترح، الذي من المؤمل أن يستأهل على الأقل تفكيرًا مليًا ونقاشًا مدروسًا.

سياسة على طاولة مستديرة

حجج ضد منح الجنسية الفلسطينية للاجئين

تعقيبات من رندة فرح وإنغريد جرادات غاسنر وأنيس قاسم ومعين رباني وسماح سبعاوي وجابر سليمان، ورد من فاتح عزام

لمحة موجزة

تعاني حقوق اللاجئين الفلسطينيين الإهمالَ منذ فترة طويلة، وما فتئت المعاناة تلاحقهم جيلًا بعد جيل منذ 67 عامًا. يحاجج المستشار السياساتي للشبكة فاتح عزام في مقاله الأخير المعنون "مقترح جريء: على فلسطين أن تمنح لاجئيها الجنسية" بأن على دولة فلسطين أن تمنحَ جنسيتها للاجئين الفلسطينيين عديمي الجنسية، وأن تبرمَ اتفاقات ثنائية مع دول أخرى بخصوص وضع المواطنين الفلسطينيين في كلٍ منها. ورغم أن عزام يحدد المخاطر المحتملة في مقترحه، فإنه يدافع عنه باعتباره مقترحًا يستحق الدراسة والتفكير نظرًا لحاجة مجتمعات اللاجئين الفلسطينيين الماسة، ولا سيما في سوريا ولبنان وأماكن أخرى كالأردن.

يناقش مستشارو السياسات في الشبكة الإيجابيات والسلبيات لهذا المقترح، ويخلصون إلى مشاكل أكثرَ ممّا ينتهون إلى حلول. تُحذر رندة فرح، صاحبة السجل الحافل في العمل في مجال اللاجئين الفلسطينيين، من الفصل بين القانون والواقع المعقد للسلطة والسياسة، وتصف كيف أن بوسع إسرائيل أن تستغلَ هذا المقترح، بما في ذلك في حملتها الدؤوبة الرامية إلى حل وكالة غوث وتشغيل اللاجئين الفلسطينيين في الشرق الأدنى (الأونروا). وتشير إنغريد جرادات، أحد مؤسسي مركز بديل لمصادر حقوق المواطنة واللاجئين والمديرة السابقة له، إلى أن ثمة أدوات وآليات قانونية موجودة بالفعل تمنح اللاجئين الفلسطينيين حقوقًا تكاد تعادل حقوق المواطنين في بلدان اللجوء، وتحتج بأن قانون الجنسية سوف يُضعِف المكانة الدولية للفلسطينيين كشعبٍ واحد.

يستحضر المحامي الدولي المقيم في عمان أنيس قاسم تاريخ الفلسطينيين في الأردن والمشاكل التي يواجهونها اليوم، ويُعبِّر عن خشيته من أن تخدم الفكرةُ حكومةً ذات مصلحة في تجريد مواطنيها فلسطيني الأصل من جنسيتهم الأردنية. ويرى الكاتب والمحلل معين رباني أن الحاجة ماسة للتفكير الإبداعي من أجل تغيير الدينامية السياسية، ولكنه يشير إلى أن الحالة الفصائلية الضيقة التي تتسم بها الحركة الفلسطينية تحول دون اتخاذ أي إجراء. أمّا المعلِّقة السياسية والكاتبة والمؤلفة المسرحية سماح سبعاوي فتشير إلى أن جواز السفر الفلسطيني يحتل المرتبة الخامسة كأسوأ جواز سفر في العالم من حيث القيود على تأشيرات الدخول، وتتساءل عن أي سلطةٍ تستطيع القيادة المريضة أن تمارسها. ويُذكِّرنا جابر سليمان، منسق مركز حقوق اللاجئين (عائدون) في لبنان، بأن الفلسطينيين لم يفقدوا جنسيتهم الأصلية قط، ويعرب عن قلقه من أن المقترح الحالي يُضعِف الحق الجماعي في العودة، رغم أنه قد لا يُضعِف حقَّ الفرد في اختيار العودة.

رندة فرح: إسرائيل ستستغل المقترح

أُثني على عزام لسعيه إلى تعظيم الاستفادة من السُبل الجديدة التي تتيحها مكانة فلسطين من أجل خلق وقائع جديدة على الأرض، ولكن مقترحه سوف يتمخض عن عواقب غير مقصودة ضارة بالفلسطينيين. لم يخدم القانونُ الدولي القضيةَ الفلسطينية سوى بالقليل، بل إنه استخدِمَ للنيل من الفلسطينيين. وظلت القوى الإمبريالية الكبرى على مر التاريخ صديقةً لإسرائيل لأن مصالحها تتقاطع. وتلك القوى بالتأكيد لا تصطف مع حق العودة، حتى وإنْ كان بعضها مستعدًا لقبول دويلة "ذات سيادة" تقوم على بقاع من الضفة الغربية وقطاع غزة ولا تهدد أمن إسرائيل بالطبع.

الواقع هو أن القانون عالقٌ في حبال السياسة وديناميات القوة، ويُستخدَم إلى حدٍ كبير لخدمة المصالح المهيمنة. وإخراج حجة قانونية نظرية من سياقها السياسي المعقد، ولا سيما من هياكل السلطة القائمة والواقع السياسي في المنطقة، وبخاصة التوجه نحو تطبيع إسرائيل، سوف يساهم حصرًا في إطالة عمر أوسلو السقيمة من خلال شرعنة ودعم وتطبيع الفكرة القائلة بأن حق العودة، إنْ وُجِد، سيكون إلى دولة فلسطين وليس إلى الأراضي المستعمرة في عام 1948.

دعونا نفترض أن المجتمع الدولي سيوافق على أن تُصدِر الدولة الفلسطينية جوازات سفر حقيقية تدل على السيادة والمواطنة ولا تُستخدَم كوثائق سفر فحسب. وبالنظر إلى ميزان القوى، لا نستبعد أن يوافق المجتمع الدولي أيضًا على المقترحات التي ما فتئت إسرائيل ولوبياتها تطرحها بقوة منذ زمن مثل حل الأونروا، وإبطال قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة رقم 194، وهلم جرا. ألا ينبغي لنا أن نقلق بشأن حل الأونروا حين تُمحى مخيمات الفلسطينيين الواحد تلو الآخر؟ وبعبارة أخرى، قد تُستَخدم النوايا الحسنة التي ينطوي عليها مقترح منح الجنسية الفلسطينية ضدنا لأننا الطرف الأضعف وليس في يدنا سوى عدد قليل من الأوراق لنساوم عليها.

قد تثير الجنسية الفلسطينية في الأردن التساؤل حول مدى ولاء الفلسطينيين للأردن. وفي لبنان، قد تعني الجنسية الفلسطينية مزيدًا من حرية الحركة - على الأرجح في السفر إلى خارج لبنان - ولكنها لن تسهل العودة إلى لبنان ولا العمل فيه.

إن من السذاجة أن نعتقد بأن الحاصلين على الجنسية لن يفقدوا وضعهم كلاجئين، ربما ليس على الفور، ولكن بالتأكيد في ظل الظروف الراهنة، وفي سياق تضطرب فيه المنطقة بأسرها. فمن المؤكد أن إسرائيل - المستفيد الوحيد في المشهد السياسي الراهن - سوف تستغل هذا المقترح لتقيم الحُجة من أجل الإدماج وإعادة التوطين، وهما الحلان الدائمان في تصور مفوضية الأمم المتحدة السامية لشؤون اللاجئين ونظام اللاجئين. أمّا الحل الدائم الثالث فهو العودة إلى الوطن، الذي ترفضه إسرائيل بحزم، وستظل ترفضه إلى أن يتغير ميزان القوى.

عزام مُحِقٌ في أن حق العودة في القانون الدولي هو حقُّ فردي. ولكن الخطورة تكمن في أن يزداد التركيز، في حال منح الجنسية، على المسؤولية "الفردية" عن حق العودة على حساب مسؤولية دولة إسرائيل والمجتمع الدولي، المتورط تاريخيًا في خلق مشكلة اللاجئين من خلال الخطة التي وضعها لتقسيم فلسطين (قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة رقم 181).

ينبغي لنا عوضًا عن ذلك أن ندعو إلى إعمال حقوق اللاجئين الفلسطينيين وعديمي الجنسية في العالم العربي (الحق في العمل والتعليم والخدمات الصحية)، كما كان وضعهم في سوريا. ثم ينبغي لنا أن نضافر جهودنا لإعادة حق العودة إلى صميم النضال الوطني الفلسطيني. إن مقترح عزام يصرف الاهتمام عمّا ينبغي للفلسطينيين أن يركزوا عليه، وهو كيفية تعبئة الفلسطينيين وحشدهم في النضال من أجل التحرر الوطني، وسيشغلنا بكتابة مشهدٍ آخر في مسرحية الدولة، بينما تستمر إسرائيل في ابتلاع الأرض وتطهيره السكان عرقيًا.

إنغريد جرادات: إضعاف وحدة الشعب الفلسطيني

يسترشد المقترح على ما يبدو بالفكرة القائلة بأن منح الجنسية الفلسطينية للاجئين الفلسطينيين في المنفى يمكن أن يعززَ الموقفَ الدولي لدولة فلسطين وأن يعودَ بالنفع على اللاجئين. غير أن هناك أسبابًا وجيهة عديدةً لكي تمتنعَ منظمةُ التحرير الفلسطينية/دولةُ فلسطين عن إثبات مكانتها كدولة بهذه الوسيلة.

السبب الأول هو أن الجنسية الفلسطينية لن تعود سوى بالنفع القليل على اللاجئين الفلسطينيين المضطهدين في بلدانهم المضيفة، وذلك لأن دولة فلسطين لا تستطيع أن توفر لهم الحماية على أراضيها. وثانيًا، الجنسيةُ الفلسطينية ليست ضرورية لأن منظمةَ التحرير الفلسطينية/دولةَ فلسطين قادرة أصلًا على تمثيل اللاجئين في المنفى، وعلى التدخل لدى الحكومات والوكالات الدولية بالنيابة عنهم، بل وينبغي لها ذلك، بصرف النظر عن كونهم مواطنين في دولة فلسطين أو لاجئين. وعلى سبيل المثال، ينبغي للمنظمة/دولة فلسطين أن تتدخل لدى الدول العربية لتنفيذ قرارات الجامعة العربية التي تمنح اللاجئين الفلسطينيين معاملةً تكاد تساوي معاملة المواطنين في تلك البلدان.

ينبغي لمنظمة التحرير الفلسطينية/دولة فلسطين أيضًا أن تبني على جهود المحامين ومنظمات حقوق اللاجئين، مثل سوزان أكرم ومركز بديل، وأن تتدخل لدى مفوضية شؤون اللاجئين والدول الموقعة على الاتفاقية الخاصة بوضع اللاجئين لعام 1951، وذلك من أجل تطبيق تلك الاتفاقية على اللاجئين الفلسطينيين تطبيقًا كاملًا بما فيه الاعتراف بأصلهم الفلسطيني وهويتهم الفلسطينية، ومنحهم صفةَ اللجوء التامة كما تنص عليها الاتفاقية أو منحهم نظامًا حمائيًا خاصًا مؤقتًا يرتبط بحلول دائمة مبنية على حق العودة.

ومن الإجراءات البسيطة التي تعود بالنفع المباشر، ينبغي لسفارات منظمة التحرير الفلسطينية/دولة فلسطين - كحقٍ لا مِنَّة - أن تُصدِر جوازات سفر للاجئين الفلسطينيين المفتقرين إلى وثائق سفر سارية.

يقوِّض هذا المقترح، فضلًا على ذلك، المنزلةَ المعترفَ بها دوليًا للفلسطينيين باعتبارهم جميعًا شعبًا واحدًا تمثله منظمة التحرير الفلسطينية وله الحق في تقرير مصيره. وذلك لأن ثمة شرطًا واحدًا لمنح الجنسية أغفله المقترح وهو تبنّي قانون فلسطيني للجنسية. يمنح ميثاق منظمة التحرير الفلسطينية الفلسطينيين كافة - في الداخل والضفة الغربية المحتلة (بما فيها القدس الشرقية) وقطاع غزة والشتات - الحقَّ في أن يكون لهم ممثلون في حركة التحرير. غير أن هذا الميثاق، وإعلان الاستقلال الذي أصدرته منظمة التحرير الفلسطينية سنة 1988، لا يلبيان معايير قانون الجنسية للدولة.

وُضِعت مشاريعُ قوانين الجنسية السابقةُ على الرف وأُجِّلت بسبب الانقسام حول مَن يكون المواطن الفلسطيني. فبما أن الأقلية فقط من الشعب الفلسطيني تعيش على الأرض الخاضعة لولاية الدولة، أي الأرض الفلسطينية المحتلة، فإن القانون لا يستطيع أن يعطي الغالبية العظمى من الشعب أكثر من الحق في اختيار الجنسية الفلسطينية. ولكن غالبيتهم لن يكونوا قادرين أو راغبين في تحقيق هذا الخيار بسبب الخوف المبرَّر من انتقام السلطات الوطنية، ولا سيما في إسرائيل والأردن، أو لأن قانون الجنسية المحلي حيث يعيشون لا يُجيز ازدواج الجنسية. ومن خلال إنشاء جيوب "منكمشة" من المواطنين الفلسطينيين، فإن دولة فلسطين سوف تُمعِن في تجزئة الشعب الفلسطيني وتفاقم أزمة تمثيله السياسي.

أنيس قاسم: توقيت سيء، لا ضمانات

رغم أن فكرة منح الجنسية مثيرة جدًا للاهتمام وجريئة وتنم عن خيالٍ واسع، فإني أتحفظ بشدة على توقيتها. فكما يعلم الجميع، مُنِحَ فلسطينيو الضفة الغربية الجنسيةً الأردنية بالغصب تقريبًا، إذ أدخلت الحكومة الأردنية في كانون الأول/ديسمبر 1949 تعديلًا في قانون الجنسية الأردني وفرضت بموجبه جنسيتها على الفلسطينيين سواء اللاجئين في الضفة الشرقية أو الباقين في الضفة الغربية.

وبعد أربعة عقود، بعد رسوخ ادعاء منظمة التحرير الفلسطينية بتمثيل الشعب الفلسطيني بأكمله وتصاعد وتيرة الانتفاضة الأولى، نفضَ الراحلُ الملك حسين يديه من الضفة الغربية بقطعه العلاقات القانونية والإدارية بين الضفتين في خطاب متلفز. وبالرغم من أن ذلك الخطاب لم يتحول إلى تشريع قط، فإن الحكومات الأردنية وضعت لوائح "سرية" أخذت تزيد قسوة الحياة بالنسبة لأولئك الفلسطينيين الذين أصبحوا مواطنين في الأردن منذ العام 1949، وألغت جنسية أعدادٍ لا تحصى منهم.

لم تُنشر تلك اللوائح أو يُعلن عنها رسميًا قط، بل إن الحكومة أوعزت إلى القضاء بعدم النظر في أي دعوى يرفعها الأردني من أصل فلسطيني للطعن في سحب جنسيته بهدف استعادتها. وهكذا فإن الأردني من أصل فلسطيني، وهو مواطن كامل المواطنة، لا يستطيع الاستفادة من الحماية التي توفرها القوانين الموضوعة لأجله. ولعل هذا هو العاقبة الأشد وبالًا لهذه اللوائح.

ومع ذلك، واستنادًا إلى مقترح عزام الجديد، فإنني قلقٌ جدًا من أن تغتنم الحكومة الأردنية هذه الفرصة لسحب الجنسية الأردنية من جميع الأردنيين ذوي الأصل الفلسطيني. وينبع قلقي، باختصار، من أنه إذا كان الأردني من أصل فلسطيني لم يُعطَ حقوقًا دستوريةً وقانونيةً بعد أربعة عقود، فماذا سيكون موقفه إذا اكتسب الجنسية الفلسطينية؟

الجانب الثاني يتعلق بالقيادة الفلسطينية: فهل بوسعها حقًا أن تسنَّ قانونًا للجنسية؟ فكما نعلم جميعًا، الدولة ذات السيادة فقط هي مَن يمكنها أن تمنح الجنسية. فرغم أن فلسطين قد توصف كدولة، فإنها تفتقر إلى السيادة. وعلى سبيل المثال: هل تستطيع دولة فلسطين أن تستقبل مواطنًا فلسطينيًا ينحدر من نابلس بعد ترحيله من ألمانيا أو بعد منعه من دخولها؟ هل تستطيع دولة فلسطين أن تمنح الصفة القانونية لسفينةٍ أو طائرة من خلال تسجيلها في مينائها أو مطارها؟

وبصرف النظر عن الوضع السائد في سوريا منذ العام 2011، تمتع الفلسطينيون هناك بحقوق ثابتة منذ العام 1948 تقريبًا رغم تغير الحكومات السورية وتعاقبها. ولم ينقصهم سوى حق الجنسية. والشيء نفسه يمكن أن يُقال عن الفلسطينيين في العراق حتى الغزو الأمريكي للبلاد. الفلسطينيون في لبنان هم فقط مَن لم يُمنحوا حقوقًا مماثلةً، وإعطاؤهم شهادات جنسية لن يخفف معاناتهم.

معين رباني: تحدي الدينامية السائدة

يقترح فاتح عزام على دولة فلسطين أن تمنحَ جنسيتها للفلسطينيين كافة. وبينما يشير إلى أن الصفة الممنوحة للفلسطينيين في الأرض المحتلة بموجب اتفاقات أوسلو لم تغير شيئًا فعليًا، وإنما ساهمت في زيادة تفتيت الشعب الفلسطيني، يبين عزام الأهداف والفرص التي ينطوي عليها مقترحه. وكيلا ننقصه حقه، فإنه يحدد ويناقش أيضًا العقبات والمخاطر المحتملة التي تعترض مقترحه.

إن أكثر ما يشدَّني في مقترح عزام هو تلك الجوانب التي يمكن أن تساعد في تحدي الديناميات السياسية السائدة وتغييرها، ومنها على وجه التحديد أن إقدام دولة فلسطين على منح الجنسية أحاديًا يمكن أن يُباعد بين الفلسطينيين وإطار أوسلو، ويُقللَ تبعية السلطة الفلسطينية وانقيادها لإسرائيل وحلفائها العرب والغربيين، ويمكِّنَ منظمة التحرير الفلسطينية من استعادة التفوق المؤسسي الذي خسرته لصالح السلطة الفلسطينية، ويستحدث، بحسب عزام، مُحركًا فلسطينيًا يبدد سكون المياه الراكدة المنتنة التي أوجدتها أوسلو وقيادة محمود عباس على وجه الخصوص.

ولكن المشكلة تكمن هنا، ففي حين أن الحركة الوطنية الفلسطينية في أمسِّ الحاجة إلى مقترحات خلاقة ومبتكرة كمقترح عزام، فإن تلك الحركة لم تعد موجودة. وقد تخلى مناوئوها فعليًا، في رام الله ومدينة غزة في الوقت الراهن، عن أي شيء يشبه - ولو من بعيد - مشروعًا وطنيًا صادقًا، وهم يُقدِّمون الفصائلية على المصلحة الوطنية دائمًا، وصاروا خبراء في إفساد أي جهد يرمي إلى التعبئة الشعبية. ولا نبالغ إذا قلنا إن وجود الشعب الفلسطيني في العام 2015 صار واقعًا ديموغرافيًا وحسب، حيث لم يعد فاعلًا سياسيًا متماسكًا عابرًا للدول والأقاليم. وفي ظل هذه الظروف، وبالنظر إلى الأولويات الضيقة للقيادات الفلسطينية التي نصبت نفسها بنفسها، فإن مقترح عزام - أو أي مقترح آخر يسعى إلى تجاوز الوضع الراهن - لن يُسفر إلا عن واقعٍ افتراضي.

هذا ليس انتقادًا لعزام شخصًا أو مقترحًا. بل على العكس لأننا بحاجة ماسة للتفكير الإبداعي الفلسطيني وللنقاش والتحاور حول الأفكار من هذا القبيل. ولكن حتى يصير لهذه المبادرات والنقاشات حولها جدوى وتأثيرات سياسية، فإن الأولوية الأولى تظل تتمثل في إعادة بناء المؤسسات الوطنية الفلسطينية على أساس شاملٍ للكافة وتمثيلي.

سماح سبعاوي: التركيز على تجديد الجسم السياسي الفلسطيني

يستحق فاتح عزام الشكر على محاولته لإيجاد وسيلةٍ تخفف معاناة اللاجئين الفلسطينيين المستمرة. ولكن منح الجنسية الفلسطينية للاجئين، للأسف، قد لا يكون هو الحل في ظل غياب دولةٍ فلسطينيةٍ قويةٍ حرة مستقلة.

لم تعد دولة فلسطين التي تصورتها منظمة التحرير الفلسطينية في العام 1988 موجودة. فمنظمة التحرير الفلسطينية والسلطة الفلسطينية مستعدتان اليوم لقبول سلسلةٍ من البانتوستانات منزوعة السلاح، داخل حدود عام 1967 وليس على امتدادها، مع إجراء عمليةٍ لتبادل الأراضي تشرعن وجود المستوطنات الكبيرة. وفي هذه المسماة تجاوزًا بالدولة، فشلَ القادةُ الفلسطينيون في التخفيف من معاناة القاطنين تحت سيطرتهم المفترضة، فأي فائدة تُرجى منهم بالنسبة للاجئين الفلسطينيين عديمي الجنسية في البلدان المجاورة؟

وحتى بعد اعتراف الأمم المتحدة بدولة فلسطين، فإن دول الجوار، ولا سيما المستضيفة لأكبر تجمعات اللاجئين الفلسطينيين، ترفض جوازات سفر الفلسطينيين، وهي الوثيقة الأهم بحوزتهم. إن جواز السفر الفلسطيني، مثل السلطة الفلسطينية، هو أحد مخرجات أوسلو، ووجوده يتوقف على موافقة إسرائيل. وفي الواقع، حلَّ جواز السفر الفلسطيني هذا العام في المرتبة الخامسة الأسوأ في العالم من حيث القيود التي يواجهها حامله في الحصول على تأشيرات الدخول. وهكذا، بدلًا من أن يكون تعبيرًا عن الجنسية والاستقلالية الفلسطينية، صار تذكيرًا دائمًا بالافتقار إليهما.

القادةُ الفلسطينيون غيرُ قادرين على توقيع اتفاقات ثنائية تقدم مزايا سياسية مثل تأشيرات الدخول للزوار أو الإقامة المؤقتة لمواطني البلدان الأخرى الراغبين في العمل أو الدراسة في فلسطين. فدولة فلسطين، في ظل الاحتلال الإسرائيلي ودون أي سلطةٍ على حدودها أو اقتصادها، تفتقر إلى السلطة السياسية اللازمة للتعامل بالمثل دبلوماسيًا مع الدول الأخرى، ناهيك عن ضمان دخول اللاجئين عديمي الجنسية إلى فلسطين المحتلة.

يتحدث عزام في مقترحه عن إنشاء سجلٍ للجنسية في وقتٍ لا يزال القادةُ الفلسطينيون لا يتحكمون في سجل مواليد شعبهم الذي لا يزال بيد إسرائيل كما بطاقات الهوية المفروض أن يحملها الفلسطينيون كافة في فلسطين المحتلة.

بدلا من منح جنسيةٍ فلسطينية رمزية للاجئين عديمي الجنسية، نحن بحاجة إلى التركيز على موضوع آخر يطرحه عزام، وهو دمقرطة منظمة التحرير الفلسطينية وإصلاحها، ووضع سجل لحصر الفلسطينيين حول العالم، وهما خطوتان أساسيتان طال انتظارهما. ومتى ما أُنشئ سجلٌ من هذا القبيل، فإنه حتمًا سيُفضي إلى انتخابات حرة وشفافة تشمل أصوات الفلسطينيين كافة.

ولعلَّ هذا هو السبيل الوحيدة لتوحيد النسيج الاجتماعي والسياسي الفلسطيني الذي مزقته أوسلو. فإذا امتلكنا نظامًا أفضل للتمثيل والمساءلة، قد نستطيع التخلص من السلطة الفلسطينية وليدة أوسلو السقيمة، وأن نفسحَ الطريق أمام جيلٍ جديد من القادة الفلسطينيين أقوى وأقدر.

جابر سليمان: "مواطنون افتراضيون" بلا حقوق

تثير الورقة مجموعة من التساؤلات، أبرزها: هل اللاجئون الفلسطينيون عديمو الجنسية حقًا؟ وما هي التغييرات التي ستطرأ على وضعهم القانوني من خلال منحهم الجنسية الفلسطينية؟ وكيف تؤثر هذه الخطوة في حقهم في العودة؟ وما هي الأولويات الوطنية الفلسطينية في هذه المرحلة؟

إن فكرة اعتبار اللاجئين الفلسطينيين عديمي الجنسية تبقى مثارَ جدلٍ قانوني. إذ يحاجج بعض القانونيين بأن الجنسية الفلسطينية التي أُنشئت عام 1925 وفق المادة (7) من صك الانتداب على فلسطين لم تلغَ مع إلغاء الانتداب البريطاني على فلسطين .فقد حافظ الفلسطينيون على جنسيتهم رغم حرمانهم من ممارستها بمعنى المواطنة القانونية الفاعلة. ومن الجدير بالذكر أن بعض الفقهاء القانونيين يميزون بين الجنسية والمواطنة، وبعتبرون المواطنة أقل مرتبة من الجنسية، فالمواطنة يتمتع الفرد في ظلها بجنسية الدولة، ولكنه لا يتمتع بكامل الحقوق كالحقوق السياسية مثلاً.

وما دام الفلسطينيون، بمن فيهم اللاجئون، لم يفقدوا الجنسية الفلسطينية أصلاً، فإن الخطوة التي تطالب بها الورقة ستحولهم إلى مجرد رعايا أو "مواطنين افتراضيين" لدولة فلسطين في البلدان المضيفة، لا يتمتعون بكافة الحقوق المدنية والسياسية التي تمنحها "دولتهم" لشعبها.

هناك من يجادل بأن الدولة الفلسطينية بوضعها الراهن لا تمتلك الأهلية القانونية لبسط ولايتها على السكان الفلسطينيين في الشتات اللاجئين في معظمهم، حيث إن ولايتها القانونية محصورة جغرافيًا وديموغرافيًا في الضفة الغربية وقطاع غزة. فإذا كان منح الجنسية عملاً من أعمال السيادة بالنسبة للدول، فهل تمتلك "دولة فلسطين" منقوصة السيادة والواقعة تحت الاحتلال الإسرائيلي الحقَّ القانوني في القيام بهذا العمل؟

لا أظن أن المجتمع الدولي (وخاصة إسرائيل والولايات المتحدة) سيعارض مثل هذه الفكرة كما توحي الورقة، بل سيفسرها على أساس أن قضية اللاجئين قد حُلّت من خلال إضفاء صفة المواطنة عليهم، تلك الصفة التي تخولهم العودة إلى الدولة التي يحملون جنسيتها، وليس إلى بيوتهم الأصلية وفق القرار 194. صحيح أن اكتساب الفلسطيني لأي جنسية، سواء كانت فلسطينية أو غيرها، لا يُسقط قانونياً حقه في العودة كحقِّ فردي مبني على حرية الاختيار. ولكن في حال اكتسب اللاجئون الفلسطينيين جنسية دولة فلسطين بشكل جماعي سيولد ذلك مخاطر جدية على حق العودة كحق جماعي يرتبط ارتباطا وثيقا بحق تقرير المصير.

وفي ظل السياسات العربية غير العقلانية من المحتمل أن يتبنى بعض النظام العربي مثل تلك النظرة ويقدم على خطوات لطرد الفلسطينيين إلى دولتهم الأم، إذا ما تأزمت علاقة هذه الدولة العربية أو تلك بالدولة الفلسطينية (موقف ليبيا القذافي لا يزال مائلاً في الأذهان).

إن من غير المرجح أن الدول العربية المعنية ستجد من مصلحتها توقيع معاهدات ثنائية مع دولة فلسطين تمنح الرعايا الفلسطينيين في تلك الدول مزايا ومعاملة تفضيلية "متبادلة"؛ فما هو المقابل الذي ستقدمه دولة فلسطين المنقوصة السيادة والتابعة اقتصادياً لإسرائيل للرعايا العرب، تطبيقاً لمبدأ المعاملة بالمثل؟ وخاصة أن بعض الدول العربية التي ترشحها الورقة لعقد مثل هذه الاتفاقيات الثنائية (لبنان وسوريا) تعتبر إسرائيل دولةً عدوة، ولا تسمح لمواطنيها بمجرد زيارة دولة فلسطين الواقعة تحت الاحتلال الإسرائيلي، والتي لا تمتلك السيادة على حدودها الافتراضية.

إنه لمن الأجدى أن تضغط "الدولة الفلسطينية" على الدول المضيفة من أجل منح اللاجئين الفلسطينيين طيفاً أوسع من الحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، بدلاً من تحويلهم إلى "مواطنين افتراضيين"، وخاصة أن طيف الحقوق ومدى الحماية الواجب على الدولة المضيفة تقديمها للاجئين بموجب القانون الدولي هي أوسع بكثير من المزايا والمعاملة التفضيلية التي ستكفلها الاتفاقيات الثنائية في حال تمكنت دولة فلسطين من إبرامها مع الدول المعنية. ومن المرجح أن تلك الدول لن تكون أكثر تسامحاً مع المواطنين/الرعايا الفلسطينيين منها مع اللاجئين الفلسطينيين، حيث أن المشكلة ستبقى في السياسات اللاعقلانية لتلك الدول التي تميز ضد الفلسطينيين سواء كانوا مواطنين أم لاجئين.

السؤال الجوهري هو: هل ينبغي للفلسطينيين أن يولوا الأولوية لخيار مواصلة النضال حتى تحقيق أهداف التحرر الوطني، أم لإنشاء الهياكل والنظم القانونية المؤسسية بما فيها تلك المتعلقة بالجنسية؟ ينبغي في اعتقادي إعطاء الأولوية الوطنية وبدون تردد للخيار الأول، بعيداً عن وهم الدولة ذات السيادة. وفي هذا السياق يجب الإسراع في إنهاء الانقسام وإعادة بناء التوافق الوطني الفلسطيني حول خيار التحرر الوطني على حساب خيار بناء الدولة. وينبغي أن تتوج هذه العملية بإعادة بناء المنظمة على أسس ديموقراطية وإشراك اللاجئين في الداخل والشتات في كل مراحل إعادة البناء، وصولاً إلى تمثيلهم في كل أطر ومؤسسات المنظمة، بما يليق بدورهم الفاعل في الحركة الوطنية الفلسطينية.

فاتح عزام: رد

أشكر في البداية كلَّ مَن علَّق على مقالتي. وأنا مسرور لأنها أثارت ما أثارت من النقاش الذي نحتاج إليه، وآملُ أن تواصل الشبكةُ استضافةَ هذه الحوارات. إن المسائل والحيثيات التي أثيرت في التعليقات تتطلب نقاشًا أوسع بكثير مما هو متاح لي في هذا المقام، لذا فإن هذا الرد محدودٌ بمقتضى الضرورة ويركز على العموميات.

كنت قد أبرزتُ في المقترح بالفعل العديدَ من المخاطر التي أشار إليها المعلقون، وقلت إنها تحتاج إلى دراسةٍ مفصلة قبل الإقدام على أي خطوة. تثير التعليقات بضع أفكار جامعة أتفق معها، من قبيل أن القيادة السياسية الفلسطينية الحالية قد لا تملك القوة السياسية الكافية للتفاوض نيابةً عن مواطنيها، وهي بحاجة إلى إصلاح أو تغيير جوهري قبل أن تتمكن من ذلك، وأن المقترح قد يواجه من الدول العربية سياسات أكثر سلبية. ولكني أقل قلقًا إزاء ردود الفعل الإسرائيلية والأمريكية. هناك أيضًا اتفاقٌ عام على أهمية إنشاء سجل للفلسطينيين، وسنِّ قانونٍ للجنسية بوسعه أن يؤسس لإعادة دسترة القيادة الفلسطينية بناءً على انتخاباتٍ حرة لاختيار أعضاء المجلس الوطني. وسيتطلب تجاوزُ "الشرعية الثورية" التاريخية لمنظمة التحرير الفلسطينية قرارًا بإعادة تصور السلطة الفلسطينية كهيكلٍ فرعي بدولة فلسطين التي يجب أن تمثل الفلسطينيين كافة.

ومع ذلك، أختلف مع عدد من الأفكار المطروحة الأخرى، ولا سيما القول بأن فلسطين - تحت الاحتلال – لا تملك السيادة الكافية لتنفيذ هذا المقترح. فبخلاف مواطن الضعف والقدرات، تمتلك فلسطين السيادة إنْ هي تصرفت كذلك، واتخاذُ تدبيرٍ من قبيل منح الجنسية لا يعتمد على طرف مانح آخر ذي سيادة. والاتفاقات الثنائية والدولية هي عصب القانون الدولي والعلاقات بين الدول. وفرض وقائع على الأرض من قبيل وضع قوائم للجنسية وإبرام اتفاقات ثنائية يساعد في ترسيخ السيادة.

نحن نحتاج إلى أفعال - وليس خطابات - سياسية تمثل رؤيتنا وأملنا في المستقبل. فإذا كان قبول منظمة التحرير الفلسطينية بحل الدولتين خطأ، فإننا بحاجة إلى اقتراح البدائل، وهي أن نأخذ كلَّ موقفٍ سياسي ونقترح استراتيجيات وخيارات وإمكانيات لتنفيذه، وأن نسير في هذه السيناريوهات إلى آخرها عوضًا عن التسليم بتكرار ما نتفق عليه جميعًا. وهذا ما حاولت فعله في هذا المقترح.

سوف تظل المخاطر السياسية وغير السياسية تقترن بالمقترحات مثل مقترح منح الجنسية. وبالنظر إلى حالتنا المتشعبة، فإن المخاطر ستظل قائمةً مهما فعلنا. ولكن المخاطر الأشد تنشأ من عدم تحريك السواكن، والجعجعة من غير فعل في حياتنا اليومية، والاعتماد ببساطة على رد الفعل على كل سياسة أو تدبير إسرائيلي، والتأكيد على ثوابتنا عند كل منعطف. فإذا لم نبدأ في التفكير بطرق عملية واستراتيجية حول ما يجب فعله إزاء وضعنا، فإننا سنظل لآخر الدهر نقرأ ونكتب مقابلات نشكو فيها من غلبة السياسة للقانون، واستغراق فلسطين في الاقتصاد النيوليبرالي، وفساد القيادة وانعدام شرعيتها، والمؤامرات التي تحيكها أمريكا والدول العربية، ومؤسسات الاستعمار وما بعد الاستعمار المصطفة ضدنا، وسوف نظل ضحايا، بدلًا من فاعلين يقاتلون من أجل حقوقهم.