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Entretien avec Sébastien Lamy sur le droit de l'urbanisme au Liban: la nécessité d'une doctrine juridique

[Chantier de reconstruction du centre-ville de Beyrouth. Photo Eric Verdeil, 2016, Creative Commons, NC] [Chantier de reconstruction du centre-ville de Beyrouth. Photo Eric Verdeil, 2016, Creative Commons, NC]

[Les projets de construction sur le littoral de Raouché ou sur la plage de Ramlet el Baida ont fait l’objet, ces derniers temps, d’intenses mobilisations in situ visant à s’y opposer. Fait relativement nouveau, ils ont aussi suscité, tout comme certains projets impliquant la démolition d’immeubles anciens, des contentieux juridiques. Ces recours en justice ont certes démontré la compétence des opposants mais aussi les faiblesses des multiples couches juridiques qui régulent la construction et l’usage des sols dans les villes libanaises. Le contexte est donc à la fois celui d’une fragilisation du droit et d’un recours accru à celui-ci. Cela rend essentiel un examen critique de ses sources ainsi que de sa mise en pratique. Le juriste Sébastien Lamy a travaillé plusieurs années au Liban et a publié une série d’ouvrages et d’opuscules sur ces questions qui ont attiré l’attention de l’équipe des éditeurs de la page Cities de Jadaliyya. Dans cet entretien par mail, Sébastien Lamy précise le contexte de production de ces ouvrages (cf. bibliographie finale) et leurs principaux apports. L’ensemble de ces ouvrages et opuscules ont été réalisés sous la supervision de Serge Yazigi, directeur de MAJAL.]

Jadaliyya (J):  Qu’est-ce qui vous a fait écrire et éditer cette série de livres ?

Sébastien Lamy (SL): En octobre 2010, un colloque avait été organisé par l’Observatoire urbain MAJAL, pour établir un état des lieux du droit de l’urbanisme libanais, en collaboration avec le GRIDAUH, un groupement de recherche français spécialisé dans ces questions. Cette collaboration avait été un succès et l’événement avait donné lieu à la parution de plusieurs articles, et d’un premier ouvrage (Hamdan, 2012).

Un des constats dressés à l’époque était celui d’un problème de sources ainsi que de clarté de la règle de droit. Cette situation avait pu conduire à des difficultés de compréhension, d’interprétation et donc d’application de cette règle de droit, d’autant que certaines législations datent parfois de plus d’une cinquantaine d’années, et que d’autres sont relativement récentes.

L’idée d’une publication est donc partie du constat que le droit de l’urbanisme au Liban était dans une large mesure mal connu et mal maîtrisé. Il s’agit en fait d’un droit porté et pratiqué essentiellement par des ingénieurs et architectes, et non par des juristes.

Les professionnels du droit ne se sont jamais réellement saisis des questions d’urbanisme. Il faut d’ailleurs reconnaître que le contentieux est très rare en la matière. Il est en effet peu courant qu’un particulier ou bien qu’une association forme un recours contre une décision approuvant un plan d’urbanisme ou bien tout simplement contre un permis de construire.

Les raisons tiennent sans doute dans la défiance qu’ont la plupart des citoyens envers la justice administrative, en l’occurrence le Conseil d’Etat. À cet égard, pour des raisons difficilement compréhensibles, un décret approuvant l’établissement ou la révision d’un plan d’urbanisme n’est pas soumis à un contrôle préalable de légalité du Conseil d’Etat comme cela est normalement la règle générale en matière de décret.

Cela dit, on observe depuis plusieurs années que les recours en matière d’urbanisme se développent, sous l’impulsion de plusieurs associations militant pour le cadre de vie, l’environnement, la protection des espaces publics, etc. Tel est le cas en ce moment avec l’association Nahnoo qui, aux côtés d’autres groupements, n’hésitent pas à saisir la justice pour contester des projets de construction sur le littoral, notamment à Ramlet el-Bayda.

Il n’en demeure pas moins qu’il n’existe pas réellement d’avocats spécialisés en droit de l’urbanisme et de la construction. D’ailleurs ces matières sont essentiellement enseignées dans les écoles et facultés d’architecture et d’ingénierie, et absolument pas dans les facultés de droit. De plus, nombreux sont les architectes et ingénieurs, tels qu’Élie el-Achkar en langue française et Mohammad Fawaz en langue arabe pour ne citer qu’eux, qui ont publié des livres sur le droit de l’urbanisme et de la construction, mais qui, malgré leur qualité, sont dépourvus de réelle réflexion juridique. Les rares ouvrages publiés par des avocats, en l’occurrence Khalil Dahdah en langue arabe et Hyam Mallat en langue française, ont été pour leur part davantage descriptifs qu’analytiques.

C’est pour ces raisons qu’au sein de MAJAL, nous avons ressenti la nécessité scientifique d’identifier et de recenser les textes en vigueur, de les traduire en français et de les reproduire selon un plan cohérent et didactique (la version originale de textes en arabe étant insérée en annexe) et surtout d’y ajouter des commentaires critiques et avisés, pour leur apporter une meilleure visibilité.

Ainsi, l’objectif de cette première publication, le Recueil des textes relatifs au droit de l’urbanisme et de la construction – annoté et commenté (2014) était triple :

- Constituer une doctrine juridique qui n’existait jusqu’à ce jour quasiment pas, ou peu, en matière de droit de l’urbanisme et de la construction;

- Edicter des recommandations en faveur d’une amélioration des pratiques, dans le cadre des textes en vigueur;

- Proposer des orientations qui pourront servir de base de réflexion quand les textes législatifs et règlementaires seront amenés à évoluer.

Suite au succès rencontré avec ce recueil des textes, l’idée a ensuite germé de poursuivre ce travail de "déminage" du droit libanais, en se concentrant désormais sur des thématiques bien précises, dans l’idée de constituer une collection. Ont à ce jour fait l’objet d’une publication les thématiques suivantes: la règle d’urbanismela copropriété des biens-fonds bâtis, le lotissement foncier, et le littoral.

La méthode à chaque fois a été identique : les textes juridiques sont recensés et analysés de manière à  présenter d’abord les enjeux et les grands principes posés, puis à identifier les difficultés d’application et les possibilités d’amélioration. Ce travail de recensement et d’analyse a systématiquement été précédé de rencontres, sous forme de conférences ou colloques, réunissant les acteurs-clefs de chacune des thématiques étudiées: architectes et ingénieurs des services de l’Etat (direction générale de l’urbanisme (DGU) principalement) ou des municipalités et ceux exerçant dans le privé, chercheurs, avocats, magistrats, etc. Des experts étrangers, principalement français, ont également souvent été sollicités pour participer à ces rencontres et apporter leur éclairage.

J: Quels sujets et enjeux, ces livres abordent-ils et avec quels travaux entrent-ils en discussion, et d’abord le recueil des textes relatifs au droit de l’urbanisme et de la construction?

SL: Le dénominateur commun de toutes ces publications est d’améliorer l’accès au droit. J’entends par là non pas l’accès aux textes, même si des efforts sont certainement à faire en ce sens–il n’existe pas de site officiel de l’administration libanaise accessible au grand public pour télécharger les textes, et les plans qui sont joints à un certain nombre de décrets sont parfois très difficile à obtenir–mais l’accès à la compréhension du droit. Je tente humblement d’apporter des éléments de réponse à la question de savoir comment les textes s’articulent et s’interprètent.

Plusieurs ouvrages ont traité du droit de l’urbanisme et de la construction. Nous pouvons citer ici, sans être exhaustifs, ceux de Mohammad Fawaz ou de Hyam Mallat comme évoqué précédemment. Plusieurs publications du CERMOC, puis de l’IFPO, ont pu également apporté des éclairages intéressants. Je pense notamment aux contributions de Walid Bakhos et de Elie el-Achkar (2001).

En 2011, la maison d’édition Sader s’est associée à l’Ordre des architectes et des ingénieurs pour publier une compilation en trois tomes de l’ensemble des textes relatifs à ce qu’ils ont choisi de désigner par «droit de l’ingénierie». Mais ces textes sont reproduits dans leur version officielle, en arabe, et de manière brute les uns après les autres, sans jamais croiser les informations, ni souligner les redondances et contradictions.

Il s’est alors agi d’aller encore plus loin en ne se bornant pas à présenter les textes et à expliquer le cas échéant comment ceux-ci doivent s’appliquer, mais plutôt à remettre en cause le bien-fondé de ce qui est présenté depuis des décennies comme acquis, selon une approche critique mais qui se veut constructive.

Pour ce faire, je me suis associé à Sami Ibrahim. Nous faisions partie de la même promotion du master d’aménagement urbain de l’Alba et à l’époque, il travaillait au ministère de l’environnement. Nous avons établi ce recueil sous la supervision de Jean-Pierre Lebreton, Professeur émérite de droit et ancien Directeur scientifique du GRIDAUH, pour assurer une solide caution scientifique au travail accompli.

JUn premier enjeu concerne la mauvaise gestion des textes juridiques ?

SL: La légistique désigne l’art de faire les textes de lois. Une bonne gestion légistique consiste à faire un effort de clarté dans l’écriture de la règle de droit. Il s’agit par exemple d’éviter la situation dans laquelle deux textes se contredisent et d’adapter les textes anciens lorsque de nouveaux textes sont adoptés.

Or, une certaine confusion règne dans le fait que, pour des raisons notamment historiques, les textes relatifs à l’urbanisme et à la construction sont distincts. La loi de l’urbanisme prévoit la procédure à suivre pour l’établissement des plans et règlements d’urbanisme et pour les opérations de lotissement. Le permis de construire n’y est évoqué que brièvement car sa procédure relève de la loi de la construction.

Mais cette distinction n’est pas aussi simple qu’il y paraît, car la législation de la construction édicte par exemple les règles d’urbanisme applicables dans les zones dites « non réglementées » c’est-à-dire celles qui ne sont pas couvertes par un plan et règlement d’urbanisme approuvé au titre de la loi de l’urbanisme, ce qui n’est pas sans susciter un certain nombre de difficultés.

Aussi, le décret d’application de la loi de la construction comprend pour l’essentiel des «spécifications techniques» qui ne sont autres que des règles d’urbanisme: les règles de gabarit, de saillies, d’aspect extérieur des constructions, de calcul de la surface de construction, de stationnement, etc. En France par exemple, de telles prescriptions sont édictées dans les documents locaux d’urbanisme et pour certaines d’entre elles dans le Code de l’urbanisme.

Une autre difficulté réside dans le fait que le remembrement est bien évoqué dans la loi de l’urbanisme, mais il est fait un renvoi à un texte spécial car le remembrement fait l’objet d’une loi distincte. S’agissant de la société foncière, la loi de l’urbanisme édicte également un certain nombre de dispositions. Sauf que la seule société foncière qui ait réellement fonctionné, à savoir SoLiDeRe, a été créée sur le fondement d’un texte spécial, en l’occurrence une loi de 1991.

Il existe aussi une contradiction entre la loi de 1977 sur les municipalités et celle de l’urbanisme quant aux compétences et prérogatives des municipalités dans l’établissement des plans d’urbanisme. La loi de 1977 prévoit ainsi une compétence de principe des municipalités pour établir des plans détaillés et des schémas directeurs, sans condition, alors que la loi de l’urbanisme prévoit une compétence de principe de la direction générale de l’urbanisme pour ce faire, en ne permettant aux municipalités d’entreprendre de tels plans et schémas que si elles en ont les moyens, sans préciser s’il s’agit de moyens techniques, humains ou financiers.

Plus récemment, en 2009, le SDATL (Schéma Directeur d’Aménagement du Territoire Libanais) a été approuvé par un décret, ce qui aurait dû se traduire par une micro-révolution dans l’aménagement du territoire national. Pourtant, en raison d’une certaine confusion sur l’imbrication de ce texte avec les lois de la construction et de l’urbanisme, le SDATL n’a eu à ce jour qu’une portée normative extrêmement limitée. En effet, ce dernier a été adopté en application de la loi portant création du CDR (Conseil de Développement et de Reconstruction) et non de celle de l’urbanisme.

J: On a l’impression que la loi manque de clarté ?

SL: Les différents textes précités posent un problème de clarté, et donc d’efficacité. En effet, ceux-ci ont été rédigés pour la plupart par des ingénieurs et non par des juristes comme je l’ai déjà indiqué. Il en résulte que ces textes n’apportent pas de réponse à un certain nombre de problématiques pourtant fondamentales et posent un sérieux problème de légalité en ne respectant pas toujours la hiérarchie des normes.

La procédure de révision des plans d’urbanisme en est une illustration. La loi de l’urbanisme ne prévoit qu’une seule procédure de révision des plans et règlements d’urbanisme, et la règle en l’espèce est lapidaire : la révision d’un plan et règlement d’urbanisme s’effectue dans les mêmes formes que pour son établissement. Ainsi, sur le principe, la procédure est la même selon que l’on remet complètement à plat un plan et son règlement ou bien que l’on change une règle sur une parcelle, alors que l’enjeu de ces deux décisions n’est pas le même. En droit français par exemple, il existe trois procédures plus ou moins lourdes d’évolution des documents d’urbanisme, en fonction de l’ampleur des changements : la révision, la modification ou la mise en conformité.

Pis encore, le décret d’application de la loi de la construction prévoit que par une simple décision du Conseil supérieur de l’urbanisme, une modification apportée peut s’appliquer transitoirement lorsqu’elle apporte des règles plus contraignantes, et cela en méconnaissance des dispositions de la loi d’urbanisme. En outre, la pratique a fait en sorte que ce qui est destiné à être transitoire continue de s’appliquer à long terme.

Un autre exemple de manque de clarté porte sur les notions édictées en matière de plans. La loi de l’urbanisme établit une distinction entre les schémas directeurs et les plans détaillés. Le schéma directeur est celui qui édicte les grandes orientations d’aménagement d’un territoire donné tandis que le plan détaillé est celui qui, dans le cadre des orientations définies par le schéma directeur fixe les règles et servitudes à l’échelle de la parcelle. Par conséquent, seul le plan détaillé est opposable au propriétaire. Or, une disposition de la loi précise qu’en cas d’absence de schéma directeur, le plan détaillé en tient lieu. Il en résulte une confusion sur la qualification juridique des documents d’urbanisme approuvés. En effet, tous ces documents qui sont juridiquement des plans détaillés sont nommés schémas directeurs.

On peut enfin citer un dernier exemple avec le rôle qui est dévolu au Conseil supérieur de l’urbanisme. La loi de l’urbanisme, qui en est le fondement juridique, lui confie un rôle simplement consultatif. Celui-ci rend en effet simplement des avis. En revanche, la loi de la construction lui attribue un rôle décisionnel en vertu duquel il prend des arrêtés (ou décisions). 

J: Un autre problème n’est-il pas celui de l’obsolescence des textes?

SL: Les textes relatifs à l’urbanisme et à la construction sont pour la plupart anciens. La loi de l’urbanisme remonte par exemple à 1983 et n’a quasiment pas évolué depuis. Il ressort ainsi que ces textes reflètent une approche de planification urbaine et des pratiques d’un autre temps, aujourd’hui largement dépassées.

Deux exemples pour illustrer ce constat : 1) il n’existe, en matière d’urbanisme et de construction, aucune procédure de participation du public, qu’il s’agisse d’une phase de concertation en amont, ou bien d’une enquête publique en aval, pour que les citoyens puissent exprimer leurs observations sur un projet envisagé. 2) Le droit de l’urbanisme n’a pas fait sa mue environnementale. Une loi sur la protection de l’environnement a certes été promulguée en 2002, dont il résulte notamment deux décrets de 2012 sur les études d’impact et les études stratégiques. Théoriquement, tout plan d’urbanisme, qu’il soit établi ou révisé, doit faire l’objet d’une étude stratégique environnementale. Dans les faits, cela n’arrive jamais car les plans d’urbanisme continuent d’être établis ou révisés conformément à la loi d’urbanisme qui n’a jamais été modifiée pour intégrer les nouveaux enjeux de l’évaluation environnementale.

J: Votre publication sur la règle d’urbanisme s’intéresse aussi à la question de la mise en pratique du droit ?

SL: Fort du travail accompli au travers du Recueil des textes, nous avons souhaité par la suite nous atteler à la question de l’écriture et de l’application des règles d’urbanisme et de construction, c’est-à-dire le corpus normatif opposable aux demandes de permis de construire et de lotir.

Il s’est agi plus précisément de s’interroger sur le pourquoi d’une règle, c’est-à-dire l’intention de son auteur. Cette question partait du constat que depuis les années 1950, tous les règlements d’urbanisme étaient identiquement établis, selon la méthode préconisée par Ernest Egli qui fut l’architecte à l’origine du zoning de Beyrouth, encore en vigueur. Cette méthode de planification consiste à délimiter des zones sur un territoire donné et à y fixer pour chacune d’elles des règles de hauteur de construction, de dimensions de parcelles, de recul et des coefficients.

Or depuis, tout le reste du territoire libanais a été planifié de la sorte, sachant que toute parcelle est en principe constructible, comme si la planification urbaine se résumait à fixer des coefficients et des règles de dimensions dans un tableau de zoning. Certes, des conditions générales et spéciales étaient également fixées, mais elles ont été généralement reproduites identiquement d’un règlement à l’autre. Pourtant, la loi de l’urbanisme avait prévu un contenu beaucoup plus ambitieux pour les plans et règlements d’urbanisme. Ceux-ci peuvent en effet théoriquement délimiter des secteurs de préservation ou de mise en valeur de certains quartiers, la délimitation d’espaces ou d’équipements publics à créer ou à délimiter, etc. Or, de telles prescriptions n’ont jamais été insérées dans des règlements d’urbanisme, à l’exception toutefois notable de celui adopté pour le centre-ville de Beyrouth dans les années 1990, qui a une approche réglementaire typo-morphologique et contextualisée, n’étant pas simplement basée sur l’application d’un coefficient.

Il est assez frappant de remarquer qu’aucun décret approuvant l’établissement ou la révision d’un plan d’urbanisme ne comprend d’exposé des motifs ou bien un rapport de présentation qui permettent de justifier les choix retenus, au regard des besoins démographiques, économiques et sociaux, de considérations environnementales, etc. Ainsi, nul n’est en mesure de savoir, du moins officiellement, pourquoi tel ou tel terrain est classé en zone résidentielle, industrielle ou touristique et pourquoi il s’est vu affecté tel ou tel coefficient.

À cela s’ajoute le fait que la loi de la construction et son décret d’application fixent des règles identiques à toute construction, quelle que soit le contexte environnant. Ainsi, on construit de la même manière en ville qu’à la campagne, peu importe que l’on se situe sur un terrain plat ou en pente, boisé ou rocailleux, au bord de la mer ou dans les sommets. Par exemple, en tout point du territoire, sauf rares exceptions, on peut implanter une construction en excavant préalablement la totalité de la parcelle. Si une telle excavation peut sembler parfaitement justifiée en ville, cela a au contraire des effets désastreux en montagne, que ce soit sur l’environnement, les paysages, mais également au regard des risques.

Cette manière de «planifier» l’urbanisation du territoire s’est non seulement avérée être contreproductive, mais elle s’est en outre révélée désastreuse sur la conservation des tissus urbains traditionnels qui sont en voie de disparaître dans un certain nombre de localités comme à Beyrouth, et sur la dégradation des espaces ruraux et agricoles dans lesquelles on implante des constructions dont la typologie est celle de la ville. Cela a surtout eu pour effet de multiplier des formes bâties quasi-identiques sur des pans entiers du territoire.

Dans cette publication, parue en 2015, j’ai donc recensé l’ensemble des règles opposables aux demandes d’autorisation d’urbanisme, c’est-à-dire celles prévues au titre des spécifications techniques de la loi de la construction d’une part, et celles traditionnellement reproduites dans les règlements d’urbanisme d’autre part. J’ai voulu souligné le mode d’application de ces règles qui est prévu par la loi de la construction et qui fait que par exemple, une règle de hauteur de onze mètres permet de construire jusqu’à 20 mètres en fonction du point du terrain sur lequel on se situe.

Je me suis également penché sur la pratique courante des dérogations, ainsi que sur les nombreux dispositifs de régularisation des infractions, qui posent indéniablement la question de la pertinence de la règle.

Le livre est préfacé par Kamel Abboud, architecte et enseignant à l’Alba, et la conclusion, qui tient lieu de synthèse générale, est signée Jean-Pierre Lebreton qui avait déjà participé à la rédaction du Recueil des textes. Il constitue à mon avis un complément utile aux travaux d’Elie el-Achkar déjà évoqués, mais également dans une certaine mesure à ceux d’Antoine Fischfisch de Marlène Ghorayeb ou encore d’Eric Verdeil sur lesquels je me suis appuyé concernant l’aspect historique, qui est nécessaire à la compréhension de la situation actuelle.

Cet ouvrage a ensuite donné lieu à la parution, en 2017, d’un guide méthodologique de l’écriture de la règle d’urbanisme adaptée au cas des terrains en pente. Ce dernier cherche à promouvoir la conception de formes urbaines et architecturales mieux adaptées aux sites montagneux. Il a été établi en collaboration avec Daniel Roussel, architecte-urbaniste et membre de Cobaty, association engagée dans l’urbanisme et l’environnement et qui compte une représentation au Liban.

Pour ce faire, le guide rappelle que les spécifications techniques définies dans la loi de la construction ne sont pas impératives, et qu’il peut y être dérogé dès lors qu’il s’agit de favoriser une meilleure insertion. Il suggère une enveloppe de construction en harmonie avec la topographie du terrain de manière à préserver les paysages et à limiter l’impact sur l’environnement causé par des masses trop importantes de déblais et de remblais.

J: Votre recueil sur la copropriété aborde un autre domaine, qui n’est pas directement lié à l’urbanisme ?

SL: Dans son objectif de faciliter la recherche dans les domaines de l’aménagement et de l’immobilier, MAJAL a également voulu se saisir d’une problématique relevant davantage du droit privé que de celui de l’urbanisme, et qui est quasiment absente du débat public malgré son importance: la copropriété des biens-fonds bâtis.

Le régime de la copropriété est organisé par une loi de 1983, que l’ouvrage paru en 2015 décortique dans les détails. À l’instar de beaucoup d’autres textes législatifs, la loi de la copropriété est largement méconnue. Pourtant, elle concerne directement de nombreuses personnes. En effet, qui n’a pas un jour connu dans son immeuble, un conflit de voisinage portant sur l’ascenseur, les parkings, un dégât des eaux ou autre ?

Il est ressorti des travaux que nous avons engagés, en collaboration avec l’Ordre des géomètres-topographes du Liban, et des enquêtes que j’ai réalisées, que la question de la copropriété souffrait d’une idée reçue largement répandue selon laquelle le constructeur de l’immeuble reste l’unique propriétaire des parties communes, et qu’il lui revient de les entretenir, à charge pour chaque propriétaire d’appartement de lui verser une « taxe ».

Or, cela est faux, dès lors qu’un constructeur vend son premier lot, ils deviennent tous les deux copropriétaires de toutes les parties communes. Lorsqu’il vend tous les lots, il n’a plus aucun droit sur l’immeuble. Il n’en demeure pas moins que bien souvent, les dispositions de la loi ne sont pas respectées. Le propriétaire initial se retrouve président de l’immeuble sans avoir été élu, et les charges lui sont versées personnellement sans qu’un compte dédié ne soit ouvert à la banque. Il embauche souvent lui-même un concierge qui est pourtant supposé être un employé de l’immeuble, ou désigne seul une société pour venir faire des réparations.

Il y a également l’idée reçue qu’un copropriétaire qui ne paie pas ses charges peut être privé par le président des services de l’immeuble, comme l’ascenseur. Cela est bien entendu également faux.

Au sens de la loi, la seule entité habilitée à prendre des décisions relatives à la gestion des parties communes est l’association des copropriétaires. Le rôle du président ne peut se limiter qu’à exécuter les décisions prises collectivement selon des règles de majorité fixées par la loi. Il faut souligner que contrairement à ce qui est le cas en France, la fonction de syndic, c’est-à-dire d’un tiers chargé de l’exécution des décisions, mais également du recouvrement des charges, du paiement des factures, etc., n’est pas prévue par les textes. Rien n’empêche toutefois, au Liban, de recourir à un tiers, mais celui-ci ne pourra intervenir qu’en qualité d’assistant du président.

Pour tenter de lutter contre ces idées reçues, un guide pratique illustré par des étudiants de l’Alba est paru concomitamment au livre, comportant dix questions-réponses. Il s’agit d’expliquer, de manière ludique et vulgarisée, les grands principes de la loi de la copropriété.

Le livre se penche également sur une question majeure, dont l’enjeu a un impact direct sur la politique du logement, qui est celle du mesurage des appartements. En effet, il n’existe pas d’équivalent de la loi Carrez que nous connaissons en France, qui fixe des critères de mesurage de surface des appartements en copropriété, et dont la sanction consiste en une révision du prix.

Au Liban, le constructeur fixe librement la surface qu’il indique dans les documents de commercialisation. Et comme le prix d’un appartement est souvent évalué sur la base d’un prix au mètre carré, cette situation n’est pas sans poser des difficultés quant à la protection de l’acquéreur. La pratique est en effet largement répandue d’inclure dans la surface de l’appartement à vendre la surface du palier, l’emprise de l’escalier et les terrasses, alors même que ces éléments ne sont mêmes pas inclus dans le calcul de la surface de construction, de même que l’emprise des murs intérieurs et extérieurs. C’est-à-dire qu’un appartement dont l’espace habitable est par exemple de 165 mètres carrés peut être affiché pour la vente à 200 mètres carrés, voire davantage.

L’ouvrage évoque enfin les traditionnelles violations de la loi de la copropriété qui sont néanmoins très communément acceptées, tels que par exemple la clôture des balcons par des baies vitrées ou bien encore la privatisation des combles au bénéfice du propriétaire du dernier étage alors qu’ils sont supposés constituer des parties communes de l’immeuble pour y entreposer les équipements techniques (citernes d’eau, générateur, etc.).

J: Vous vous êtes également intéressé au droit qui régule les lotissements, c’est-à-dire un mode essentiel de l’urbanisation au Liban?

SL: Le lotissement est un enjeu majeur de l’aménagement du territoire, dont l’importance est sans doute trop souvent minimisée. Il s’agit pourtant du seul mode d’aménagement d’initiative privée prévu par la loi de l’urbanisme qui permette de faciliter l’urbanisation. À ma connaissance, seuls deux auteurs se sont véritablement penchés sur le sujet, dans les années 1970/1980 : Cynthia Ghorra (1982-1983) dans un article et Adib Farès dans sa thèse. La question a toutefois suscité un intérêt tout récemment avec un amendement de la loi de l’urbanisme par une loi du 10 février 2017 qui a réformé les dispositions relatives au lotissement agricole.

Ainsi, de la manière dont est conçu le projet de lotissement dépendront les formes urbaines et architecturales futures. Or, à l’instar des méthodes de planification urbaine, la procédure de lotissement telle qu’elle est encadrée par les textes reflète une opération d’ingénierie qui ne s’est jamais véritablement mué en opération d’urbanisme.

Dans un contexte où tout terrain est théoriquement constructible, et où les pouvoirs publics ont une défiance tant envers leurs agents administratifs qu’envers les opérateurs privés, un cadre normatif extrêmement rigide a été fixé afin d’écarter tout subjectivité possible dans l’instruction d’une demande d’autorisation de lotir.

La procédure de lotissement fait en effet l’objet d’un chapitre de la loi de l’urbanisme comportant une dizaine d’articles dont le contenu est plutôt évasif. C’est donc principalement une note administrative, publiée en 1991, qui en définit à la fois les éléments procéduraux mais également un certain nombre de spécifications techniques.

Cette situation pose un problème de droit puisqu’une note administrative n’est opposable en principe qu’aux agents de l’administration. Pourtant, avec l’usage et le temps, ce document est devenu la norme de référence à laquelle se conforment les lotisseurs. Étonnement, aucun document relatif par exemple à l’impact paysager du projet n’est demandé dans le dossier de demande d’autorisation. Il n’est jamais fait référence non plus à la surface de construction globale qui pourrait en résulter et qui justifierait de répartir de manière différenciée cette densité constructible.

Il en ressort que le lotisseur n’est pas encouragé à rechercher le découpage parcellaire qui serait le plus pertinent au regard par exemple de la production future des formes bâties, ni à minimiser la création de voirie au profit d’espaces épargnés par l’artificialisation des sols. Au contraire, tous les lotissements sont conçus identiquement, avec les mêmes prescriptions techniques, des dimensions et formes de parcelles similaires.

Aussi, plus la région est rurale, plus les dimensions de parcelles loties sont généralement importantes, ce qui a pour conséquence de favoriser encore davantage l’étalement urbain et d’y produire des formes bâties inadaptées dans un tel contexte. En effet, par l’application mécanique des règles d’urbanisme, plus les parcelles sont grandes, plus les constructions y sont massives, bien qu’éparses.

Les rédacteurs du rapport du schéma directeur d’aménagement du territoire libanais (SDATL) avaient déjà eu conscience en 2004 des difficultés liées à la prolifération des projets de lotissement, en préconisant que les possibilités de lotir des terrains dans les régions non-réglementées soit sévèrement encadrées dès lors que les projets de lotissement portent sur des parcelles non situées en continuité immédiate des zones déjà-bâties des villes et des villages.

Mon récent ouvrage sur le lotissement (Lamy, 2017) présente, explique et analyse les différents points abordés dans la note administrative de 1991 et édicte un certain nombre de recommandations. Pour ce faire, j’ai pu m’entretenir à plusieurs reprises avec Ninette Fadel, Chef de la section du lotissement à la Direction générale de l’urbanisme, et dont les explications sur l’interprétation des textes faite par ses services m’ont été d’une très grande utilité. J’ai également pu rencontrer M. Roland Abdéni, Président de la CIL (Compagnie immobilière libanaise), qui a réalisé un certain nombre de projets de lotissement et qui a bien voulu me faire part de son retour d’expérience sur l’application de la réglementation.

Cette publication sera complétée tout prochainement d’un guide méthodologique de conception du lotissement, dans lequel un certain nombre de préconisations sera adressée aux lotisseurs et à leurs urbanistes-concepteurs.

J: Enfin, vous vous êtes intéressé à l’aménagement du littoral, un sujet d’actualité…

SL: La question du littoral mobilise particulièrement la société civile depuis quelques années, notamment avec les projets immobiliers en cours de réalisation et ceux envisagés à Dalieh et à Ramlet el-Bayda.

Par ailleurs, alors que le Liban est signataire du Protocole de Madrid à la Convention de Barcelone relatif à la gestion intégrée des zones côtières de la Méditerranée, et qu’un avant-projet de loi de protection du littoral a été approuvé par le ministre de l’Environnement, il nous a semblé important de faire un point sur l’ensemble de la législation relative à l’aménagement du littoral. Pour cette publication, j’ai sollicité l’aide de Cynthia Bou Aoun, architecte et qui, en sa qualité de militante associative, maîtrise parfaitement le sujet.

Cette publication recense ainsi les textes relatifs d’une part au domaine public maritime, dont le régime repose sur un arrêté du 10 juin 1925, mais que plusieurs décrets parus dans les années 1960 ont vidé de sa substance. Mais quoi qu’il en soit, la plupart des occupations du domaine public maritime sont illégales. Un rapport à ce sujet du ministère des Travaux publics et des transports, dont les conclusions sont reprises, les a récemment recensées. La loi relative au financement de la grille des salaires promulguée en août 2017 a d’ailleurs prévu tout un régime de traitement des occupations illégales du domaine public maritime, avec notamment un dispositif de régularisation moyennant le paiement de pénalités lorsque l’occupation était matériellement régularisable, mais une décision toute récente du Conseil constitutionnel a tout récemment invalidé le texte dans son intégralité.

Des décrets relatifs aux règles d’urbanisme applicables aux terrains proches de la mer ont également été spécialement adoptés, comme c’est le cas dans les zones littorales situées hors des agglomérations au nord et au sud de Beyrouth. Le cas de la zone 10 de Beyrouth, qui était initialement classé non aedificandi, a fait l’objet en 1966 d’un décret rendant constructibles les parcelles qui y étaient situées. Cette constructibilité n’a cessé d’être renforcée par de nouveaux décrets parus depuis les années 1980.

La question de l’occupation du domaine public maritime est d’ailleurs systématiquement liée à celle de la constructibilité des parcelles qui lui sont contiguës, ce qui dénote bien l’idée dans l’esprit du pouvoir réglementaire que la côte maritime, qui est supposée être protégée par la loi pour des raisons tant sociales qu’environnementales, est en fait réduite à sa simple dimension d’urbanisation.

La loi de l’environnement comporte pour sa part des dispositions relatives à la protection de la mer de la pollution, mais l’absence de décrets d’application rend la portée de ces dispositions peu effective.

J: Qui, espérez-vous, lira ces livres, et quel impact espérez-vous qu’ils auront ?

SL: Ces différents livres sont destinés à toute personne intéressée par ces questions, souhaitant réellement comprendre les enjeux juridiques de l’urbanisme loin des idées reçues et des approximations.

L’impact espéré est de nourrir le débat lorsque des réformes de l’urbanisme, de l’aménagement ou bien du droit foncier viendront à être adoptés. Ainsi, avant d’envisager un projet de loi, il est important de bien connaître et maîtriser ce qui est déjà en vigueur.

L’autre impact souhaité est de permettre de donner des idées et des arguments dans le cadre d’un recours qu’un particulier ou une association voudrait former à l’encontre d’une décision administrative. Ces législations sont en effet mal connues des avocats qui n’ont pas toujours en tête tous les angles d’attaque qu’ils pourraient utiliser dans leur démarche.

J: Quels autres projets préparez-vous actuellement ?

SL: Avec Serge Yazigi, directeur de MAJAL, nous envisageons de compléter la série avec des livres consacrés cette fois-ci à l’aménagement des zones rurales et agricoles ou bien encore à la protection du patrimoine. Mais cela n’est pas encore acté. En revanche, le guide méthodologique relatif à la conception d’un projet de lotissement devrait paraître d’ici le prochain Salon du livre de Beyrouth, en novembre 2017.

J: Quelle est la contribution de ces livres aux études urbaines en général et dans le monde arabe en particulier?

SL: J’aurais bien du mal à répondre à cette question. D’autant que s’il y a une proximité avec un pays sur le plan du droit de l’urbanisme, ce serait plutôt avec le France. Les autres pays arabes n’ont déjà pas tous le même régime de propriété foncière, ce qui change fondamentalement la donne par rapport aux politiques urbaines qui peuvent y être menées, et les textes qui en découlent. Au Liban, l’urbanisation du territoire repose à 99% sur l’initiative privée, alors que les autres pays arabes ont un système dirigiste, avec un pouvoir central qui décide des opérations d’aménagement à mener voire de la construction de villes nouvelles.


Extrait de l’introduction du Recueil des textes :

« L’idée de publier un recueil des textes relatif au droit de l’urbanisme et de la construction a germé suite à une recommandation émise au terme d’un séminaire organisé par MAJAL (Observatoire Académique Urbain de l’Académie Libanaise des Beaux-Arts - Université de Balamand) en 2010, en partenariat avec le GRIDAUH (Groupement de Recherches sur les Institutions et le Droit de l’Aménagement, de l’Urbanisme et de l’Habitat).

(…)
Le premier objectif est de rassembler, pour chaque thématique, toutes les dispositions disséminées dans différentes législations, afin de faciliter la compréhension des différents outils et mécanismes prévus par ce droit, mais aussi de soulever les incohérences, voire les contradictions là où il y en a.

Le second objectif de ce recueil vise à confronter la règle de droit à la pratique professionnelle et institutionnelle. En se basant sur des retours d’expérience, que les différents partenaires du projet ont eu l’immense amabilité de nous faire partager, nous avons tenté d’évaluer l’efficacité et l’applicabilité d’un certain nombre de dispositions légales et réglementaires, en relevant les points qui peuvent trouver matière à interprétations et débats, ceux qui ne trouvent pas matière à s’appliquer ou encore ceux qui ne sont plus en phase avec les pratiques actuelles qui ont évolué avec le temps.

Le troisième objectif est d’apporter un éclairage aux juristes (avocats, magistrats, etc.) au sujet de cette discipline que très peu d’entre eux maîtrisent. Soulignons à ce propos que le droit de l’urbanisme et de la construction est davantage enseigné aux futurs professionnels de l’aménagement qu’aux futurs professionnels du droit. De ce fait, le contentieux en matière d’urbanisme est peu abondant et porte principalement sur des vices de procédure relevant du droit administratif général et non des questions de fond. Il faut dire que jusqu’au milieu des années 2000, la législation de l’urbanisme et de la construction était encore assez sommaire et seules des erreurs grossières de l’Administration étaient susceptibles de remettre en cause la légalité des actes réglementaires et individuels. Mais la réforme de la loi de la construction en 2004 et de son décret d’application en 2005, suivie de la réforme des expropriations en 2006, de l’approbation du SDATL (Schéma Directeur d’Aménagement du Territoire Libanais) en 2009, et enfin de l’adoption des décrets relatifs à l’évaluation environnementale en 2012 ont apporté de très nombreux éléments d’incertitude qui, semble-t-il, n’ont pas encore été portés à l’appréciation du Conseil d’Etat.

Enfin, le quatrième objectif du présent recueil est de porter plus globalement une vision critique de l’arsenal juridique relatif à l’urbanisme et à la construction, dans le prolongement d’une précédente publication de MAJAL parue en 2012 et intitulée « Axes de réflexions pour une réforme du droit de l’urbanisme au Liban ». Les commentaires apportés pourront ainsi, modestement, apporter des éléments de réflexion à l’occasion d’une prochaine réforme de l’urbanisme.

(…)
En somme, le présent ouvrage est une première étape, une invitation à la réflexion et au débat, nécessaire dans cette discipline reléguée au second plan de la littérature juridique. Pourtant, le droit de l’urbanisme touche à des droits fondamentaux, notamment au droit de propriété et au droit à l’environnement, et concerne le cadre de vie de chacun d’entre nous, dans un contexte où le domaine de la construction est devenu le premier secteur économique du Liban. »

 

Références citées

Elie el-Achkar, Réglementation et formes urbaines (cas de Beyrouth) (CERMOC: Beyrouth, 1998)

Elie el-Achkar, Walid Bakhos, Loi de l’urbanisme ; loi de la construction ; schéma directeurs d’urbanisme,(CERMOC, Beyrouth, 2001)

Adib Farès, Les lotissements de la montagne libanaise. Pour un urbanisme écologique, thèse d’urbanisme (Université de Paris XII, 1976)

Mohammad Fawaz, Vers une politique de l’urbanisme au Liban, (Ordre des ingénieurs et des architectes: Beyrouth, 2010) (en langue arabe)

Antoine Fischfisch, Formes urbaines et architecturales de Beyrouth (Alba-Publications de l’Université de Balamand: Beyrouth, 2011)

Marlène Ghorayeb, Beyrouth sous mandat français, construction d’une ville moderne (Karthala: Beyrouth, 2014)

Cynthia Ghorra,  "Le processus de lotissement dans l’agglomération de Beyrouth"Hannon, 1982-1983, p. 187-232

Alia Hamdan, Axes de réflexions pour une réforme du droit de l’urbanisme au Liban, (éditions de l’Université de Balamand: Balamand, 2012)

Sébastien Lamy, Sami Ibrahim, Recueil des textes relatifs au droit de l’urbanisme et de la construction – annoté et commenté, (éditions de l’Université de Balamand: Balamand, 2014)

Sébastien Lamy, La copropriété (éditions de l’Université de Balamand: Balamand, 2015)

Sébastien Lamy, La copropriété en 10 questions, guide pratique illustré (éditions de l’Université de Balamand: Balamand, 2015)

Sébastien Lamy, La règle d’urbanisme (éditions de l’Université de Balamand: Balamand, 2015)

Sébastien Lamy, Daniel Roussel, L’écriture de la règle d’urbanisme adaptée au cas des terrains en pente, guide méthodologique (éditions de l’Université de Balamand: Balamand, 2017)

Sébastien Lamy, Le lotissement (éditions de l’Université de Balamand:  Balamand, 2017)

Hyam Mallat, Le droit de l’urbanisme, de la construction, de l’environnement et de l’eau au Liban, 2ème édition revue et augmentée (Bruylant – Delta – LGDJ: Bruxelles - Beyrouth - Paris, 2003)

Eric Verdeil, Beyrouth et ses urbanistes. Une ville en plans (1946-1975) (Presses de l’Ifpo: Beyrouth, 2011)

A paraître : Sébastien Lamy, Cynthia Bou Aoun, Le littoral (éditions de l’Université de Balamand: Balamand, 2017)

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